美国、欧盟和日本农产品支持政策研究

　摘要：为了保护国内农业和农民的根本利益，美国、欧盟和日本分别拥有适合各自国情的农产品支持政策，在收入支持、价格支持、供应控制、边界措施等方面存在重大差异，乌拉圭回合农业协议所确定的旨在鼓励农业贸易更加自由化的基本原则，促使美国、欧盟和日本近年来对各自的农产品支持政策进行重大改革，并且导致他们的未来政策朝着越来越相同的方向发展：借鉴美国、欧盟和日本的农产品支持政策，我们应当切实落实“多予、少取、放活”的农业支持战略；应当在Ⅳr0框架协议下，加大“绿箱”支出，用足“黄箱’’政策，逐步加大对粮食生产的投入，增加直接补贴，支持我国农业和粮食生产，保障国家的粮食安全：

　　关键词：农产品支持政策；价格支持；收入支持；直接补贴

　　农产品支持政策是农业政策的重要组成部分之一，其作用是支持传统的农业生产发展目标。由于实际国情各不相同，美国、欧盟和日本在实施各自农产晶支持政策过程中所采用的具体方法和政策工具方面始终存在着重大差异：多年以来，这些差异导致了许多双边贸易纠纷，并且影响着世界贸易组织旨在减少贸易壁垒的新一轮谈判进程。然而，经过多年的调整，美国、欧盟和日本农产品支持政策在许多方面的共性越来越明显。

　　认真分析美国、欧盟和日本的农产品支持政策之间的差异点和相同点，有助于我们了解美国、欧盟和日本在许多地区性和全球性重大谈判中采取不同立场的真正原因，也有利于我们在世界贸易组织规则允许范围之内，制定和完善具有我国特色的农产品支持政策，为妥善解决“三农”问题提供新思路，实现我国农业生产的可持续性发展。

　　一、美国、欧盟和日本农产品支持政策变革现状

　　1．美国

　　美国农产品支持政策起源于20世纪30年代经济大萧条时期建立起来的农产品价格支持计划，目的是在确保向城市人口提供价格可以接受的食品的同时，支持农民的收入。从此之后，美国政府基本上都是通过支撑价格来应对供大于求的压力：20世纪80年代，由于农产品出口减少，政府粮食储备不断增长，以及用于实施各种价格支持计划的开支越来越多，美国政府不得不对其农业支持政策进行重新审查。“1985年农业法”和“1990年农业法”，在基本保留传统的价格支持、供应控制和收入支持计划的同时，还规定对一些农作物以交易贷款替代价格支持，给予农民种植自主权，努力扩大出口，以促使农民以市场为导向。“1996年农业法”鼓励进一步以市场为导向，允许农民拥有几乎完全的种植自主权，承诺政府继续帮助开拓国际市场，实施不再与生产挂钩的固定收入支持补贴制度，并且在1998—2001年间以直接补贴形式提供紧急特别援助补贴。“2002年农业法”在继续实施种植自主化和以历史生产为基础计算补贴的同时，又开始实施新的反周期补贴计划，并且规定在以后10年内，政府用于农业的拨款达到1900亿美元，比上个农业法案所确定的拨款增加近80％。

　　美国现行收入支持计划包括：(1)直接补贴，是指根据历史上的单产和种植面积对生产者提供的收入支持。该计划覆盖范围：小麦、饲料粮食、大米、陆地棉、油籽和花生。(2)反周期补贴，是指当有效价格低于目标价格之时对生产者提供的收入支持。该计划覆盖范围：小麦、饲料粮食、大米、陆地棉、油籽和花生。(3)国家奶制品市场损失补贴，是指当奶制品月度价格低于确定价格之时对奶制品生产者提供的月度收入补贴。(4)特别灾难援助计划，是指在发生恶劣天气、自然灾害或者不利经济形势之时，向生产者提供部分经济损失补偿。(5)交易援助贷款和贷款缺额补贴。交易援助贷款是指允许农民在市场价格低于原先确定的贷款利率和利息之时，按照低于原先确定的贷款利率和利息水平偿还其借用的农产品贷款；该计划覆盖范围：除糖、奶制品、烟草和特长绒棉之外的所有农产品。贷款缺额补贴是指不想加入交易援助贷款计划的生产者可以选取的一种数量相等的补贴。(6)作物和收入补贴保险，是指政府提供补贴向农民提供保险服务，当作物单产或者收入低于平均水平之时，农民可得到损失补偿。美国现行农产品价格支持计划包括：(1)农产品贷款计划，是指允许农民以特定农产品为抵押从政府所有的农产品信贷公司获取无追索权贷款。该计划覆盖范围：糖、奶制品、烟草和特长绒棉。(2)政府采购，主要应用于牛奶，以控制市场供应量，支撑奶制品的市场价格。(3)关税与税率配额。美国农产品进口关税率平均为12％，在发达国家中是比较低的。税率配额主要应用于花生、烟草、牛肉、奶制品、糖、棉花、及其部分制品。(4)出口补贴。美国目前为2项计划提供出口补贴，即“奶制品出口鼓励计划”和“出口增强计划”，后者仅应用于禽类出口。美国现行其它计划包括：(1)销售订单，主要应用于奶制品和特定的水果与蔬菜。(2)环境计划，其中包括“自然资源保护计划”、“环境质量奖励计划”、以及“资源保护安全计划”。这些环境计划规定，生产者必须遵守相关的资源保护要求，才有资格享受各项政府补贴。

　　2．欧盟

　　第二次世界大战之后，欧洲农业主体基本上是分散的小型农场，生产率低下，农民收入极少。欧盟共同农业政策的初期目标是：以内部市场为主导，支持农民收入。自1962年开始实施以来，共同农业政策实施所需的经费始终占欧盟总预算的50％以上。在高支持价格和技术进步的推动下，欧盟农业生产率迅速提高，欧盟也从粮食净进口地区转变成小麦、糖、肉类和奶制品的主要出口地区之一。1992年，在内部财政限制和国际农业贸易谈判的外部压力之下，欧盟不得不对共同农业政策进行重大改革，调低了对农产品的支持价格，并且向生产者提供直接补贴。根据2000年议程”，欧盟进一步降低农产品支持价格，通过直接补贴形式向生产者提供补偿，并且为欧盟扩大做好相关准备。2003年6月，欧盟再次对其农业政策实施重大改革，目的是：减少农产品剩余，确保农业财政平衡，以直接补贴替代支持价格作为主要的农业支持工具，从而增强欧盟农业的市场主导作用。

　　欧盟现行收入支持计划包括：(1)补偿性补贴，根据1992年改革方案而实施，在降低支持价格的同时，给农作物生产者提供补偿。补贴率以每公顷种植面积和历史上地区平均单产为计算基础。(2)其它直接补贴，主要是指“牲畜饲养按头数补贴”，用于支持牛肉、羊肉、以及奶制品生产者的收入。该补贴与现实价格脱钩，但是与牲畜饲养头数挂钩。(3)单个农场补贴。根据2003年6月通过的共同农业政策全面改革方案，欧盟决定建立以单个农场补贴为主要形式的直接补贴体系，以替代上述2项收入支持计划，并且要求各成员国在2005—2007年间加以实施。单个农场补贴属于脱钩补贴，目的是促使农民以市场信息而不是以干预政策作为生产导向。农民以前是根据其农产品生产种类以及产量领取补贴；而单个农场补贴的计算基础则是生产者2000—2002年间的历史补贴情况，与实际生产情况没有任何联系。单个农场补贴覆盖范围：可耕作物、大米、牛羊肉、以及奶制品。农民享受单个农场补贴的条件之一是，必须遵守针对食品安全与质量、动物福利和环境保护的相关标准。

　　欧盟现行价格支持计划包括：(1)干预采购，是指当市场价格低于最低支持价格之时，政府采购特定的过剩农产品，并将其进行临时性储存或者出口。(2)产品回收，是指当价格低落之时，生产者组织从市场回收产品。该计划只局限于少数几种新鲜水果和蔬菜。(3)生产和销售配额，主要应用于糖和牛奶，其目的是限制过度生产，支撑价格。(4)进口保护。欧盟农产品进口关税率平均为30％。(5)出口补贴。欧盟绝大多数得到价格支持的农产品都可以享受出口补贴。欧盟出口补贴额在世界贸易组织所有成员中排名第一，占世界出口补贴总量的90％。此外，欧盟还实施一些补充性价格支持计划，例如“过剩农产品临时储存补贴”，以及旨在鼓励农产品消费的“消费补贴”。

　　欧盟其它计划主要包括土地闲置计划，其目的是控制农产晶供应。欧盟对可耕作物种植面积具有总体限制。凡是作物产量超过92吨的农民，必须至少闲置10％的土地，才能享受补偿性补贴。•

　　3．日本

　　由于人多地少，日本主要依靠进口来保证其粮农产品供应。按照热量摄人总量计算，日本食品自给率仅为40％。长期以来，日本农业政策的最主要目标：一是维持基本的农业生产基地，以防发生农产品难以进口的风险；二是支持国内农民收入和农村经济发展。日本战后的土地改革造成其农业结构以小型农场为主，因此日本长期以来一直通过特别高的价格支持和严格的边界措施来维持小规模农民的收入，成为世界上少数对本国农业保护程度最深、保护时间最长的国家之一。为适应乌拉圭回合农业协议的要求，日本从1995年开始大幅修改本国的农业政策，1995年实行新的粮食法，1999年出台大米流通法，并且颁布新的农业基本法及农业改革方案。日本现行农产品支持政策在逐步扩大市场开放度和减少价格支持的同时，大幅增强了在一般服务领域对国内农业的支持力度。但是，政府仍然控制着国内主要粮食作物和牛奶的生产指标、定价和交易。

　　日本现行收入支持计划包括：(1)特定农产品收入稳定计划，于1998年开始实施，是指在市场价格低于“标准价”之时向农民提供收入补贴。该计划补贴对象是：种植可耕作物、油籽、水果与蔬菜、以及从事畜牧业的农民。补贴资金大多数由政府提供，农民也要根据其产量参加集资。(2)差价补贴计划，是指当某些农产品市场价格低于固定的参考价格之时，向农民提供差价补贴。(3)作物和牲畜补贴保险，是指农民可以参加政府提供40—55％保险费的各种农业保险计划。当自然因素导致意外损失之时，农民可以得到20—80％的损失赔偿。日本现行价格支持计划包括：(1)特定农产品供需稳定计划，于1998年开始实施，目的是通过控制供应(主要是大米)来维持市场价格。例如，政府对水稻实施限量生产，“大米供需稳定计划”根据情况要求农民将部分耕地改种其它作物或者休耕，而政府则给农民提供改种补贴。(2)进口保护。日本农产品进口关税率平均为58％。(3)进口粮食政府定价，即政府控制着进口粮食的国内定价。例如，政府以国际价格进口小麦，然后以2倍左右价格转售给国内面粉厂；同时，政府以高价收购国产小麦，然后以低于进口小麦的价格转售给国内面粉厂；政府将从转售进口小麦中获取的利润用于弥补国产小麦收购和转售之间的成本差额。这种做法导致日本国内农产品平均价格是世界价格的2．3倍。

　　日本其它计划主要包括农业环保计划。政府对土地上的生产活动有一些特殊要求，并且要求农业生产活动要促进农村的综合发展。农民必须遵守相关环保规定，才有资格享受政府补贴。

　　2005年10月，日本农林水产省宣布将从2007财年开始实施一种直接补贴新机制。该机制规定实施以下3种补贴：一是生产直接补贴。补贴对象是生产小麦、大麦、大豆、甜菜和土豆的种植面积超过4公顷(北海道地区为10公顷)的“核心农民”。补贴数额：小麦为40200日元／10公亩，大麦为40200日元／10公亩，大豆为30200日元／10公亩，甜菜为42800日元／10公亩，土豆为53300日元／10公亩。二是收入差额补贴。补贴对象是生产水稻、小麦、大麦、大豆、甜菜和土豆的种植面积超过4公顷(北海道地区为10公顷)的“核心农民”。补贴数额：将上述农产品过去5年中的收入在去除最高和最低年份之后进行平均计算得出平均水平；如果年收入低于平均水平，年收入与平均水平之间差额的90％将得到补贴。三是农田、水和环境保护补贴。补贴对象是农民组织。补贴数额：北海道地区之外水稻田为2200日元／10公亩，北海道地区水稻田为1700日元／10公亩；北海道地区之外耕地为1400日元／10公亩，北海道地区耕地为600日元／10公亩；北海道地区之外牧草地为200日元／10公亩，北海道地区牧草地为100日元／10公亩。如果实施可持续性农业生产方法，并且导致对环境的负面影响大幅减少，相关的农村组织还可以获得先进农业管理支持补贴。日本直接补贴新机制具有2大目的：一是改进和强化国内农业补贴机制的作用。新机制改变了所有农民都有权享受政府补贴的现状，明确规定补贴仅提供给生产规模较大的农民，缩小了可享受补贴的农产品种类范围，从而有助于促进农场合并，扩大生产规模，提高农业生产率。二是顺应国际形势变化的总体趋势。世界上绝大多数发达国家的农业支持政策已经明显转向世界贸易组织所认可的“绿箱”措施，其核心特征是向农民提供脱钩直接补贴。日本新的直接补贴机制在原则上意味着，日本农业补贴费用将由纳税人承担，而不再是主要由消费者以农产品高价格形式间接承担。有关专家认为，日本上述农业补贴改革将导致日本农业政策发生自第二次世界大战以来最大的变化。

　　二、美国、欧盟和日本农产品支持政策比较和预测

　　1．在价格支持方面，美国、欧盟和日本近年来分别在不同程度上减少了对许多农产品的价格支持，并且逐步以收入支持来替代价格支持。随着欧盟单个农场补贴和日本直接补贴新机制付诸实施，欧盟和日本的收入支持水平必将明显增长。然而，欧盟和日本提供价格支持的农产品种类仍然明显多于美国。

　　2．在种植自主权方面，美国、欧盟和日本都允许生产者具有一定的自主权：美国生产者在享受各种补贴的同时，具有种植任何农作物或者撂荒耕地的充分自主权：相比之下，欧盟和日本生产者的自主权则较小。

　　3．在供应控制方面，美国、欧盟和日本都实施一定形式的控制。美国仅对糖实施销售配额；欧盟对奶制品和糖实施生产和销售配额制；日本则主要对大米和牛奶实施供应控制。

　　4．在边界措施方面，欧盟和日本的农产品进口关税明显高于美国。根据美国农业部的统计，目前世界平均农产品进口关税为62％；欧盟农产品平均进口关税为30％，日本则高达58％，大大高于美国的12％；欧盟进口关税超过100％的农产品有141种，日本有142种，美国则有24种。

　　5．在农业总体支持方面，美国、欧盟和日本都为支持农业拨出大量的预算资金。由于受到世界贸易组织有关规定的限制，他们总是想方设法将其农业支持计划划出世界贸易组织确定的“黄箱”类别，并大力发展属于“蓝箱”或“绿箱”类别的支持计划。从农业支持方式看，他们逐步增加了对农民的直接补贴；从农业支持结构看，他们都提高了农业综合开发的补贴力度。但是，欧盟和日本对农业补贴和市场价格支持的依赖程度明显高于美国。

　　根据经济合作与发展组织的最新统计，2002—2004年间，该组织的生产者支持估计(PSE)年均为2542亿美元，占农场收入的33％；美国为404亿美元，占其农场收入的17％；欧盟为1143亿美元，占其农场收入的34％；日本为469亿美元，占其农场收入的58％；市场价格支持分别占经济合作与发展组织、美国、欧盟和日本生产者支持估计的61％、35％、55％和90％，收入支持分别占经济合作与发展组织、美国、欧盟和日本生产者支持估计的39％，65％，45％和10％；美国、欧盟和日本国内生产者价格分别比世界市场价格高9％、32％和130％。2002—2004年间，该组织的一般服务支持估计(GSSE)年均为613亿美元，占总体支持估计(TSE)3458亿美元的18％；美国为306．4亿美元，占其总体支持估计970亿美元的32％；欧盟为105亿美元，占其总体支持估计1289亿美元的8％；日本为119亿美元，占其总体支持估计589亿美元的20％。2002—2004年间，美国农业产值和总体支持估计分别占其CDP的1．5％和0．9％；欧盟农业产值和总体支持估计分别占其GDP的2％和1．3％；日本农业产值和总体支持估计则分别占其GDP的1．3％和1．4％。

　　三、美国、欧盟和日本粮农产品支持政策的推动因素和发展趋势

　　1．美国、欧盟和日本粮农产品支持政策发展的推动因素

　　历史差异美国农业政策起源于20世纪30年代经济大萧条时期建立起来的农产品价格支持计划，目的是在确保向城市工人提供价格可以接受的食品的同时，支持农民的收入。从此之后，美国政府基本上都是通过支撑价格来应对供大于求的压力。20世纪80年代，由于农产品出口减少，政府粮食储备稳步增长，以及用于实施各种价格支持计划的开支越来越多，美国政府不得不对其农业支持政策进行重新审查。“1985年农业法”和“1990年农业法”，在基本保留传统的价格支持、供应控制和收入支持计划的同时，还规定对一些农作物以交易贷款替代价格支持，给予农民更大的种植自主权，并且努力扩大出口，以促使农民以市场为导向。“1996年农业法”则鼓励进一步以市场为导向，允许农民拥有几乎完全的种植自主权，承诺政府继续帮助开拓国际市场，实施不再与生产挂钩的固定收入支持补贴制度，并且在1998—2001年间以直接补贴形式提供紧急特别援助补贴。“2002年农业法”在继续实施种植自主化和以历史生产为基础计算补贴的同时，开始实施新的反周期补贴计划，从而进一步提高了国内支持水平。

　　欧盟共同农业政策发展的背景是：第二次世界大战之后，人们对粮食安全非常担忧，农业主体基本上是分散的小型农场，生产率低下，农民收入极少。因此，共同农业政策当时的主要目标是以内部市场为主导，支持农民收入。自从共同农业政策于20世纪60年代付诸实施之后，在高支持价格和技术进步的推动下，欧盟农业生产率迅速提高，并且从粮食净进口地区转变成世界小麦、糖、肉类和奶制品的主要出口地区之一。1992年，在内部财政限制和多边农业贸易谈判要求的外部压力之下，欧盟不得不对共同农业政策进行重大改革，调低了对农产品(主要是粮食、油籽、蛋白作物和牛肉)的支持价格，并且根据作物面积或者养牛数量向生产者提供直接补贴，以弥补低支持价格所造成的损失。根据2000议程”，欧盟又进行了一系列农业政策改革，以进一步降低农产品支持价格，通过直接补贴形式向生产者提供补偿，并且为欧盟扩大做好相关准备。2003年6月，欧盟在1992年农业政策改革基础之上，再次实施一项重大的农业政策改革计划，以减少现有和潜在的农产品剩余，确保欧盟农业财政平衡，以生产者补贴替代某些农产晶支持价格作为主要的内部支持工具，从而增强欧盟农业的市场主导作用。改革新方案主要内容包括：降低农产品支持价格，设立单个农场补贴，制订交叉遵守和环境保护计划，增加农村发展计划资金，确定预算措施，明确新成员国补贴办法等。欧盟改革方案的付诸实施，必将导致欧盟国内支持从属于“黄箱”转变为属于“绿箱”政策范围，有助于欧盟符合目前正在进行之中的世界贸易组织农业谈判可能会确定的关于降低国内支持的其它规定。

　　日本在第二次世界大战之后也经历过粮食短缺。由于人多地少，日本目前仍然主要依靠进口来保证其粮农产品供应。按照热量摄人总量计算，日本食品自给率仅为40％。这一国情使日本成为世界上少数对本国农业保护程度最深、保护时间最长的国家之一。战后至今日本对农业的支持保护政策，尽管给国内农业带来低效率、低竞争力、高成本与高价格、以及政府财政巨额负担等诸多弊端，但在相当程度上符合日本耕地少、自然地理条件制约大规模农业机械使用、土地规模经营难以扩大等的实际国情。长期以来，日本农业政策的最主要目标只是维持一个重要的生产基地，以防发生难以进口农产品的情况。日本农业政策的另一个重要目标是支持农民收入和农村经济。日本战后的土地改革造成其农业结构以小型农场为主，因此政府长期以来一直通过特别高的价格支持和边界措施来维持小规模农民的收入。

　　财政预算限制稳定农业生产、支持农民收入、发展农村经济、建立所有公民同等收入和共同富裕的社会，是美国、欧盟和日本农业政策的共同目标。通过强有力的农产品支持政策为国内农业发展提供巨额援助则是美国、欧盟和日本实现其农业政策总体目标的重要措施。美国、欧盟和日本都是世界上最为发达的国家和地区，农业人口和农业产值在其总人口和总产值中分别只占有非常小的比例，因此政府对国内农业发展都具有极强的财政支持能力。然而，美国、欧盟和日本的国内财政收支情况对其粮农产品支持政策的不断变化和发展也具有重要的影响。20世纪90年代，由于财政赤字严重，美国国会很难增加农业支持计划资金。后来，由于财政预算出现结余、市场收入较低等原因，美国2002年农业法”大幅增加了农业计划资金。随着财政赤字重新出现，美国政府可能会再次面临减少农业计划资金的压力。欧盟共同农业政策拨款占欧盟预算总量的比例最高曾达到70％，目前也达到50％。随着欧盟的扩大，欧盟必将面临更大的财政困境。随着欧盟逐步从价格支持转向生产者补贴，欧盟预算可能还会进一步紧张。随着农产品政策逐步转向以收入支持为重点，日本每年用于支持农业的预算赤字也已经引发国内政坛激烈的争论。

　　贸易要求与限制随着生产率的持续提高，美国和欧盟多种农产品的生产都超过了内部需求，因此美国和欧盟都十分重视扩大农产品出口，以保持农业的持续发展。美国和欧盟是世界上最大的农产品出口经济体。2000—2002年期间，美国和欧盟的农产品出口约占全球农产品出口总量的三分之一以上，其中美国约占19％，欧盟约占17％。自上个世纪80年代以来，美国农业政策越来越强调减少价格支持、取消供应控制、以及放开种植自主权，以实现以市场为导向的农业生产。欧盟农业政策的最新改革则是为了通过降低部分农产品支持价格来增强其出口竞争力。相比之下，日本则是世界上最大的农产品进口国，2002年农产品进口总值达到415亿美元，占世界进口总量的10％。日本的贸易政策重点则是提高农场的规模和效率，增强农场的生存能力，争取实现国产农产品在国内需求中占有更大份额。美国、欧盟和日本用于支持国内农业生产的支出毕竟还是受到世界贸易组织有关规定的限制。所以，在修订粮农产品支持政策时，他们总是想方设法将其政策划出世界贸易组织确定的“黄箱”类别范围(即由于扭曲贸易而要削减补贴的产品)，并大力发展属于“蓝箱”类别范围(即不受削减补贴限制的产品)或“绿箱”类别范围(即大力提倡生产的产品)。旨在实现全球农业贸易更为开放的乌拉圭回合农业协议，是世界上第一个具有重要意义的多边农业贸易协议。为了遵守该协议关于限制扭曲贸易的国内支持的相关规定，同时又满足国内农业发展的需要，美国、欧盟和日本不得不调整其国内支持、关税和出口补贴政策，并且寻求通过环境保护或者农村发展计划来继续为国内农业发展提供资金支持。

　　新情况的驱动美国、欧盟和日本的粮农产品支持政策，正在面临包括环境保护、食品安全与质量、农村发展和农业结构重组在内的各种新情况。

　　此外，随着非农业活动在许多农村经济中的作用越来越突出，为了鼓励农村发展，美国、欧盟和日本都在探索除传统型农产品支持计划之外的其它方法。由于公众要求减少农业生产对环境负面影响的呼声越来越高，美国2002年农业法”将用于自然资源保护计划的拨款增加了约80％。近年来，欧盟多次爆发的疯牛病、食源性疾病和口蹄疫危机大大动摇了消费者的信心。为了重树?肖费者的信心、增强食品安全程度、以及减少环境污染，欧盟近年来对其农产品支持政策进行了多项修改，对动物饲养和肉类卫生实施更加严格的标准。在公众的巨大压力之下，欧盟于1999年通过了“2000年议程”农业政策改革计划，并且批准实施多种政策，以建立一种“多功能、可持续发展和具有竞争力的农业”。该计划强化了生产支持补贴与环境保护要求之间的联系。欧盟还允许成员国将用于农产品支持计划的部分资金转用于农村发展计划，例如“农业环境计划”和“促进生物多样化计划”。

　　欧盟于2003年6月通过的共同农业政策全面改革方案，更加强调与现实生产相脱钩的收入支持，更加强调农民生产自主权，更加强调农业生产与环境保护之间的相互作用。

　　日本已经开始对牲畜饲养农民保护环境的做法提供补贴，并且开始实施相关政策以保留竞争力薄弱的山地农业。这些政策在支持某些农产品生产的同时，还有助于消除农业生产的副作用，保留大地景色，提高农村福利水平等。此外，日本近年来还专门成立了一个食品安全委员会，以确保消费者的食品安全。

　　2．美国、欧盟和日本粮农产品支持政策的发展趋势

　　美国、欧盟和日本农产品支持政策的未来发展，不但将继续受到国内农业形势、财政预算能力和世界贸易组织有关规定的约束，还将受到环境保护、食品安全与质量、农村发展、农业结构重组等新因素的影响。美国、欧盟和日本未来的农产品支持政策极有可能朝着基本相同的方向发展，主要表现为：

　　一是继续将对农业提供巨额补贴作为其农产品支持政策的基本出发点。由于其农业政策目标所具有的共性，美国、欧盟和日本必将继续对本国农业发展提供巨额财政支持。这种巨额财政支持对于他们实现充分挖掘农业生产潜力、扩大农产品出口、协调发展农村经济和缩小城乡收入差别而言，必将发挥积极的推动作用，但是也将对世界上没有强大补贴能力的发展中国家的农业提出严重挑战。

　　二是继续对农业支持方式和结构进行调整，进一步减少生产者支持比例，同时增加一般服务支持比例。由于国际上要求削减农业补贴的呼声越来越强烈，美国、欧盟和日本必将继续在乌拉圭回合农业协议框架内，将属于黄箱政策的补贴措施逐步转化为绿箱措施，既将挂钩补贴转变为脱钩补贴，并且寻求通过环境保护或者农村发展计划来名正言顺地继续为本国农业发展提供资金支持。

　　三是不断完善农民享受补贴必须遵守的相关规定和标准。由于公众越来越关心环境保护、食品安全、农村发展、农业结构重组等新问题，美国、欧盟和日本必将把政府补贴与解决新问题紧密结合起来，以实现农业与社会的协调发展。

　　3．关国、欧盟和日本对新一轮世界贸易组织农业谈判的立场

　　由于各自的自然情况和贸易要求不尽相同，因此美国、欧盟和日本对新一轮WTO谈判主张协议内容分别具有不同的立场和主张。农业谈判世贸组织农业委员会主席于2003年初向145个世贸组织成员提出新一轮农业谈判模式提案，主要内容包括农产品市场准人、出口竞争和国内支持三个方面，要求发达成员5年内将农产品关税最低削减25—45％，平均削减40—60％；在6年内削减50％的出口补贴，10年后全部取消；削减60％的国内农业补贴。关于农产品关税削减，美国和凯恩斯集团成员认为模式提案有关市场准人的目标与《多哈部长宣言》大幅度扩大市场准人的要求差距太大，主张采用瑞士公式在5年内将发达成员所有农产品关税削减至25％。日本、欧盟则要求继续采取乌拉圭回合谈判确定的削减方式，即发达成员全部农产品的关税平均削减36％，每项产品最低削减15％。关于国内支持，美国主张大幅度削减国内农业补贴，要求所有成员在5年内将国内支持总量(即黄箱政策补贴)限制在农业总产值的5％之内，并且建议增加所有农产品进口配额，幅度为20％。日本和欧盟则要求继续采取乌拉圭回合减让模式，削减55％的农业国内支持总量，并强调给予成员灵活性。关于出口补贴，美国主张在5年内取消所有出口补贴。欧盟和日本则认为《多哈部长宣言》并未明确规定取消出口补贴的时间表，反对全部取消出口补贴，只同意平均削减45％。此外，欧盟和日本还把非贸易关注(NTC)作为其保护农业、延迟农产品贸易自由化的理由，主张在市场准入议题下讨论食品安全、标签、地理标识等非贸易关注问题：美国则强烈反对把非贸易关注问题纳入农业谈判，认为这些问题分别归属食品法典委员会、卫生与植物卫生措施协定、技术性贸易壁垒协定、贸易有关的知识产权协定讨论的范围。2004年7月，发达国家已经在日内瓦承诺将废除出口补贴，并在该回合谈判后的第一年将其它农业补贴减少20％以上。

　　四、对我国的启示

　　20世纪80年代以来，我国不断调整和完善国内农业支持政策，在增加农业投入和调整支出结构等方面作出了巨大努力，也取得了显著效果。从2004年开始，中央又不断加强了对农业特别是粮食生产的支持力度。但是，我国农业支持尚存2大问题：一是支持水平偏低，二是流通环节补贴过高。据农业部统计，2001年，我国财政农业支持总量为2047．58亿元，其中，粮食农业基本建设、农业综合开发和扶贫支出为678亿元，占33．1％；支援农村生产支出、农林水气象部门事业费支出合计708亿元，占34．6％；流通补贴为617亿元，占30．1％；其余占2．2％。借鉴美国、欧盟和日本的农产品支持政策，我们应当在以下几个方面加强对国内农业的支持力度：

　　一是增加“绿箱”政策支出，提高农业整体素质。要努力提高农业投入比重，力争尽快将国家财政用于农业的投资比重提高到10％以上。要确保国家新增财力向农业倾斜。要突出建设重点，主要是农田水利设施建设，改善农村生产、生活和农产品贸易条件，特别是农产品市场体系、质量标准体系和检验检测体系建设，支持贫困地区发展，研发和引进农业先进技术。

　　二是用足“黄箱”政策，完善价格支持机制。我国“黄箱”补贴目前在农业总产值中只占3．3％，这与8．5％的微量允许标准量(1740亿元)相比还有较大的利用空间。要建立一套以有效的农产品价格支持体系、国家税收支农、农用生产资料价格补贴为主体的“黄箱”补贴机制，构建农民收入安全网。

　　三是降低对粮食流通领域的补贴，增加对农民和农业生产的直接补贴。这是增强农民生产自主权和积极性的重要措施，也是使目前属于“黄箱”性质的补贴转为“绿箱”政策支出的一条可行途径。对农民的直接补贴，要体现保障粮食安全、稳定农民收入的政策目标。在对农民提供收入补贴之时，还应制定和完善确保环境保护、食品安全等附加规定，以促进农业的可持续发展。

　　四是完善农技推广网络，提高持久竞争能力。科学技术是第一生产力。要加大对建立健全乡村农科推广网络的投入力度，让农业科技通过推广网络转化为生产力，提高科技进步对农业生产增长和农民收入增长的贡献率。

　　五是建立健全农业支持法规体系，促进新农村建设依法乎稳进行。要制定一系列农业保护的政策和法规。就国家宏观支农政策方面，应该制定财政支农政策、计划支农政策、信贷支农政策、利用外资支农政策、扶贫支农政策、保险支农政策、科技支农政策等。就市场保护支农政策方面，应该制定价格和管理政策，确定最低收购保护价和生产资料供给价。就收入支持政策方面，应制定直接和间接的收入支持政策。

　　六是建立应急机制，确保国内市场稳定。在国际贸易谈判中，应该坚决要求发达国家削减甚至完全取消农业补贴，规范全球农业贸易秩序，建立公平竞争的国际农产晶贸易环境。与此同时，还应考虑根据WTO规则中的“例外条款”，建立一个农业贸易保护应急机制，防止受到高额补贴的国外农产品对我国农业造成过度的冲击。

                        南方渔网编辑：吴佩佩