WTO杜哈回合渔业补贴谈判之概况与展望

一、杜哈回合谈判整体情势

　　WTO杜哈回合谈判自2002年全面展开后，受到谈判议题范围过于广泛、开发中及已开发国家对立鲜明、已开发国家对中国大陆等新兴经济体大幅开放市场有高度期盼、全球经济与金融危机及美国调整贸易政策等因素影响，以致迟迟未能完成谈判工作。

　　自从2008年7月WTO非正式部长会议无法针对农业及非农产品市场进入（NAMA）等两大谈判议题之减让模式达成共识后，杜哈回合谈判即呈现迟缓与胶着状态；其间各国虽仍保持谈判动能，并分别设定拟于2010年或本（2011）年底完成谈判工作之乐观目标，但最终仍无法如愿，也使得各界对于多边经贸体制之威信与效能，逐渐产生质疑。

　　在秘书长Lamy的积极推动下，WTO会员于本年第1季进行密集谈判，希望促使各议题主席在4月复活节前提出谈判文件，并于本年底第8届部长会议达成共识，结束长达10年的谈判工作；然而，由于各国在农业、NAMA、低度开发国家相关议题、渔业补贴、环境商品与服务等议题始终缺乏共识，致使此一目标最终仍无法达成。

　　为确保多边经贸体制，L秘书长于本（2011）年6月再度吁请会员深入检讨，选定若干可行议题，俾利于第8届部长会议通过「小型套案」并提早实施，以免因杜哈回合谈判历时过久而减损WTO之信誉；然而，此一以「提供低度开发国家产品零关税、免配额优惠待遇」、「低度开发国家优惠原产地规则」、「低度开发国家服务业豁免」及「棉花」等4项低度开发国家议题为中心，并外加「贸易便捷化」、「农业出口竞争」、「特殊优惠待遇监督机制」、「渔业补贴」及「环境商品与服务」等5项关键议题之「小型套案」，最终仍因美国与欧盟不愿在「大幅削减棉花补贴」、「提供低度开发国家产品零关税、免配额优惠待遇」及「取消农业出口补贴」等3项议题方面单向付出，因而宣告失败，L秘书长仅能呼吁会员在8月欧洲暑休过后继续协商，寻找可能在第8届部长会议通过之杜哈回合谈判议题，并思考如何解决杜哈回合谈判以外之重要议题（例如俄罗斯入会、各国贸易政策检讨机制之改善等），俾利维护WTO此一重要国际经贸体系。

      二、渔业补贴谈判概况

　　WTO规则谈判主席Mr. Dennis Francis（千里达与托贝多大使）在本年4月所提渔业补贴谈判最新进展报告中指出，会员虽认同维护渔业资源之重要性，但在「是否应先确认相关渔业补贴措施将导致过渔或产能过剩」、「渔业管理应否被视为渔业补贴规范之核心」、「渔业管理是否为开发中国家享有特殊优惠待遇之前提要件」、「如何兼顾渔业补贴规范、促进渔业永续发展与维护弱势渔民福利」等基本立场方面，各国仍有极大差距，因此，难以针对渔业补贴谈判各项重要问题达成共识。

　　受到整体谈判气氛影响，会员对于渔业补贴各项关键议题缺乏妥协动能，因此，虽然F主席自本年起尝试采取「主席之友」及「联络小组」等新的谈判方式，仍无法缩短会员立场差距。包括我国在内之「核心五国」集团坚持各国小型及家计型渔业均应受到保护，并主张所有会员均应采取不同程度之有效渔业管理制度（日本因地震与海啸造成渔业与渔村极大损失，使得该国近来谈判立场更显保守）；中国大陆、巴西及印度等主要开发中渔业大国则强烈要求享有必要特殊优惠待遇，特别是在公海渔业补贴方面不愿妥协；此外，各国对于渔业用油补贴是否应受到规范或禁止，看法极为分歧。

　　在L秘书长积极主导与美国强力推动下，主要会员在近期内密集针对渔业补贴议题进行谘商，希望能将渔业补贴议题纳入第8届部长会议「小型套案」。各国主要系讨论美国所提5项渔业补贴谈判要件，包括(1)强化渔业补贴通知；(2)禁止针对已遭过渔鱼种之捕捞行为进行补贴；(3)禁止针对其它国家可能受到影响鱼种之捕捞行为进行补贴；(4)禁止针对渔船移转、入渔权移转、「违法、无报告及未受规范」（IUU）渔业及渔船建造等行为进行补贴；以及(5)承诺在第8届部长会议之后继续讨论其它议题。

　　针对美国所提建议，澳洲及纽西兰表示强力支持，而欧盟、日本、韩国及我国均认为渔业补贴议题复杂，短期内难以达成协议；至于印度、巴西及中国大陆则强调特殊优惠待遇之重要性，另各国针对美国所提各项要件亦有许多质疑或保留。

　　目前「小型套案」虽已破局，但由于渔业补贴议题涉及海洋资源永续发展与保育，受到各界高度关注，倘能在本年底第8届部长会议取得若干共识，或将有助于提升WTO形象；因此，预料L秘书长仍将催促F主席在本年暑休过后采取积极作为，俾利在第8届部长会议期间，针对渔业补贴部分规范取得谈判成果。

      三、渔业补贴谈判争议重点

      (一)禁止性补贴与一般例外之涵盖范围

     现行规范草案除将渔船建造与更新补贴、移转渔船至第三国之补贴、渔船营运成本（包括用油、人事费用、保险等）补贴、海洋捕捞渔船作业渔港之设施补贴、从事海洋捕捞公司或个人之所得补贴、海洋捕捞渔获之价格补贴、入渔费补贴、对于IUU渔业行为之补贴等8项措施列为「禁止性补贴」外，针对影响「确实过渔」（unequivocally overfished）之种群资源（fish stocks）之捕捞行为，各国亦不能采取任何补贴措施。

     在一般例外方面，包括促进渔船与人员作业安全之补贴（不得涉及新渔船之建造或可能导致海洋渔获量之提高）、改进渔捞技术之补贴（仅限于降低环境伤害、鱼类资源保育有关者）、与渔船作业人员有关之部分补贴措施（包括再教育、再训练、转业、退休等）、减船补贴（必须禁止该渔船继续作为渔业使用、与该渔船有关之捕捞权利亦须终止、应有渔业管理配套体系）等，则被列为「一般例外」，亦即可允许补贴。

     有关前述「禁止性补贴」与「一般例外」之涵盖范围，各国立场极为分歧，主要包括：(1)「核心五国」集团强调，惟有确实导致产能过剩或过渔者，才应列为「禁止性补贴」，此外，针对专属经济海域内作业之小型渔业，应透过制定「微量比例」之豁免方式，给予特别考虑；(2)「鱼之友」集团则认为「一般例外」之范围太广，应予以限缩，而渔产加工与运销之补贴，亦应禁止；(3)主要之渔业开发中国家（如中国大陆、印度、巴西、智利、秘鲁等）则倾向支持「鱼之友」，惟坚持应给予开发中会员有效之特殊优惠待遇，特别是在基础渔港建设、小型与家计型渔业、公海渔业等方面。

     (二)渔业补贴规范架构

      在谈判初期，各国藉由提出多项讨论文件，企图将各种渔业补贴措施予以分类；而针对如何加以规范，主要有「由上而下」及「由下而上」等2种不同意见。前者以美国、澳洲及纽西兰为主，强调应「全面禁止渔业补贴、少数例外则列为补贴协议之『可控诉补贴』」；欧盟、日本、韩国及我国则主张「由下而上」，认为应视各项补贴措施之效果与政策意涵，分别予以规范。

     检视现行规范草案，一般认为精神上虽采取我等会员主张之「由下而上」架构，但由于该草案之「禁止性补贴」涵盖范围极广，因此，实质效果较接近「由上而下」规范方式。

     针对此一规范架构，韩国自2008年下半年即主张予以变更，随后并提出具体构想文件，认为应将补贴区分为「导致产能过剩或过渔之禁止性补贴」、「经检测后倘确将导致产能过剩或过渔，则应予以禁止之补贴」及「允许性补贴」等3种，亦即将现行「禁止性补贴」进一步区分为2类，当确定第2类补贴措施将导致产能过剩或过渔时，才应予以禁止。

     各国对于韩国所提构想多持反对态度，甚至是同为「核心五国」集团盟友之欧盟与日本，对该项主张亦持保留态度。

     (三)特殊优惠待遇

     依据现行草案，低度开发国家将不受到「禁止性补贴」限制；至于其它开发中国家，则分别视渔业经营方式、渔获消费型态、海洋渔捞船只长度、渔捞作业区域及渔捞鱼种等不同条件，在各项禁止性补贴规范方面，分别可享有相关豁免。

     针对特殊优惠待遇草案内容，已开发国家（无论是「核心五国」集团或「鱼之友」集团成员）均表达保留态度，认为该等弹性将致使许多渔业大国得以豁免规范，海洋渔业资源终将无法获得保育；因此，已开发国家多主张应适度限缩特殊优惠待遇之各项弹性（包括低度开发会员亦不应完全豁免规范），除应依据科学评估来厘清开发中会员之补贴措施是否导致产能过剩或过渔外，并要求开发中国家实施有效之渔业管理配套体系。

     不同开发中国家对此议题之主张各异。印度、中国大陆、印度尼西亚、墨西哥、厄瓜多与巴西等开发中会员强调应大幅放宽草案限制，以提供更多特殊优惠待遇，尤其是针对小型与家计型渔业，应给予开发中会员足够政策弹性，以协助其渔业发展与渔村社会安定；智利、秘鲁、巴基斯坦、哥伦比亚与阿根廷等会员则支持「鱼之友」集团立场，要求限缩特殊优惠待遇，特别是有鉴于「家计型渔业」之定义不易，爰主张应以渔业作业区域或渔捞鱼种来加以界定，并给予有限之弹性。

     (四)渔业管理

     依据现行规范草案，当会员采取「一般例外」补贴措施，或依照部分「特殊优惠待遇」弹性实施渔业补贴计划时，必须在国内立法并配合执行渔业管理措施（应依照国际承认之标准），以确保受补贴之渔业活动不会导致过渔。此外，各国在实施渔业补贴计划前，应先将相关渔业管理措施（包括渔业资源评估结果）通报联合国粮农组织（FAO），并接受同侪检视；倘非属FAO会员者（如我国），则应另行通报适当之国际组织。

     针对上述草案，「核心五国」集团与「鱼之友」集团虽均强调渔业管理体系之重要性，但两者基本立场仍有不同。前者强调有效之渔业管理体系将可避免补贴行为导致产能过剩或过渔，因此，倘有适当之管理措施，应可允许各国保有若干补贴政策弹性；后者则认为并无完美之渔业管理体系，复以执行层面极难有效落实，爰反对以此做为规避渔业补贴规范之借口。

     此外，会员对于渔业管理体系之定义各有不同解读，「鱼之友」集团特别强调渔业管理体系应包含：(1)以科学为基础之渔业资源评估；(2)依据前述评估结果来限制渔获量；(3)有限渔捞配额；及(4)有效执行措施等4项要素；对此，包括SVE（小型脆弱经济体）在内的其它开发中国家认为，有效之渔业管理体系确能防止渔业资源耗竭，但WTO应鼓励并协助开发中会员实施相关措施，而不能以渔业管理体系做为开发中国家能否采取补贴措施之前提要件。

     在FAO同侪检视功能方面，多数会员认为该组织应扮演咨询角色，不应介入WTO相关规范；另鉴于并非所有WTO成员均为FAO会员，因此，应在WTO自行成立专家小组负责检视工作，并适时邀请FAO与其它组织专家参与。

     四、杜哈回合谈判展望

　　WTO杜哈回合谈判能否结束，实端赖美国与中国大陆之立场而定。鉴于美国经济与金融状况不佳，贸易拓展工作相形重要，因此，如何加强推动高度自由化之区域及双边贸易协议（包括「跨太平洋经济战略伙伴协议」），并藉由杜哈回合谈判要求中国大陆等新兴经济体大幅开放市场，已是该国当前极为重要之贸易课题；在中国大陆方面，由于具有高度竞争力及WTO新入会员保护伞，该国实不急于早日完成杜哈回合谈判工作，亦即并无响应美方要求进而退让谈判立场之必要。综上，杜哈回合谈判恐须俟明（2012）年美国总统选举过后，并视全球经济概况及美中关系，才可能有所突破。

　　至于渔业补贴议题，预期F主席或将于本年9月起密集邀请主要会员进行谘商，试图在本年底第8届部长会议通过部分渔业补贴规范（例如强化渔业补贴通知、禁止针对渔船移转进行补贴、禁止补贴「违法、无报告及不受规范」渔业等）；至于其它争议性较大议题（特别是渔业用油补贴应否禁止、已开发国家能否补贴小型及家计型渔业、能否补贴公海渔业、渔业管理体系之内容与要件等），则有待明年以后继续讨论。

     五、结论

　　台湾在渔业补贴谈判方面始终与日本、韩国紧密合作（近年来又加入欧盟及加拿大而结盟为「核心五国」集团），争取共同关切之重要利益。由于台湾在海洋捕捞（特别是公海）均具有高度竞争力，结盟成员又仅有5个，因此，在谈判方面仅能谨慎采取守势；然而，随着杜哈回合谈判陷入胶着、国际社会逐渐重视包括海洋资源保育在内之环境相关议题，已使得L秘书长及部分会员将谈判焦点转移至渔业补贴议题，对我等会员造成极大压力。

　　展望未来，台湾除须继续积极参与讨论美国所提5项要件之外，鉴于扩大禁止性补贴范围、限缩开发中国家之特殊优惠待遇、强化渔业管理体系、加强渔业补贴措施之通知与检视等课题，均可能持续受到关注，特别是未来各国恐难继续针对公海渔业捕捞作业实施补贴措施（开发中国家或可享有极为有限之例外弹性），台湾宜及早准备因应。