世界各国对ITQ制度之看法

东京大学农学生命科学研究所特任准教授八木信行，日前以此为题撰文。兹摘要如下：

日本国内对于是否采用纽西兰及冰岛等国家的个别可转让配额制度（Individual Transferable Quota； ITQ）以作为渔业管理方法，有正反两面的意见。

然而，渔业系受到周遭的自然环境、经济及文化等多方因素之影响者。世界上并不存在能适用于所有状况之有效管理方式，而ITQ也不例外。因此就结论来说，吾人反对以ITQ作为唯一的解决之道，并据此进行讨论。

ITQ有利有弊，好处是可以提升经济效率；坏处则是会丧失社会公平。不过，渔业管理目的因经营渔业之集团而异，从事某种渔业的经营者可能以经济效率作为优先考虑；然他种渔业的经营者则可能优先考虑社会公平。前者将乐于引进ITQ；后者则予以反对。

因此，观诸先进各国，中央政府并不会强迫渔业者采用某一特定之渔业管理方式。以纽西兰为例，该国规定在引进ITQ前，需先获得渔业团体成员85％以上同意，方得将其导入该项渔业。实际上，在1986年时，笼具渔业曾就日本龙虾是否导入ITQ进行投票，并遭到否决。其后则又于1990年再次投票，最后获得90％以上的渔业者同意，而导入该项制度。

本稿内容有二：(1)各国相关论述及笔者的看法；(2)各国对于ITQ制度之看法，此系笔者参加2011年FAO水产委员会会议（1月31日至2月4日，于罗马召开）之际，访谈各国代表团与世界银行相关人士所得。

一、冰岛

2008年发生的雷曼效应，对冰岛的金融与经济影响甚巨。而在该金融风暴后所成立的新政权，则将改革ITQ纳入政见中。此系由于ITQ造成渔获配额集中在少数者身上，俨然已成为冰岛之社会问题所致。许多人认为，该国之渔业管理虽成功增加渔业资源的获益，然失败之处则在于，获利者仅限于一部分有钱人，然大多数渔业者并未受惠。

和纽西兰不同的是，渔业占冰岛国内经济比例极高，光是渔业生产及流通加工业便达GDP的9％，但其中持有ITQ渔获配额的公司老板仅占少数，相对于此，因ITQ制度而放弃渔获配额的渔业者却占大多数。由于选举之际，后者势力庞大，对当政者来说乃不容忽视之族群，因此冰岛政府预计在不久的将来公布ITQ改革案，以弭平该制度所造成的社会不公。

二、挪威

该国采用个别渔船配额（Individual Vessel Quota；IVQ）制度，而非ITQ。IVQ系将总可捕量（TAC）分配给每艘渔船，该渔获配额虽不得单独买卖，然在买卖船只时，由于该渔获配额属船只附属品，因此得一并交易。而之所以采取IVQ，系欲避免北极圈地区小规模渔民持有的渔获配额转移至南部（卑尔跟奥勒松）企业手中。北部地区反对ITQ的多为零星业者，而南部地区经营渔业的则多为大公司，后者的立场虽偏向支持ITQ，然为避免遭受抨击，而采取静观其变的态度。

三、纽西兰

该国几乎所有商业性渔业目标鱼种皆实施ITQ制度。纽西兰和冰岛的相异之处有二：

(一)经济结构的差异

一般而言，实施ITQ将导致渔获配额集中至少数渔业公司手中，而部分沿岸区域受此影响，其渔获配额将因而消失。在此情况下，由于冰岛国内仰赖渔业维生的区域极多，实施ITQ造成该等区域丧失主要产业，并进而发展为社会问题。相较之下，纽西兰系以农业作为经济主体，即便某个城镇因实施ITQ而丧失渔获配额，亦能转以农业维生，因此该国并未因引进ITQ而演变为重大社会问题。

(二)

冰岛的ITQ制度系自IVQ渐渐发展而成；纽西兰的ITQ完全是一项新设计之渔业管理制度，因此在制度的完整度方面，纽西兰高于冰岛，再加上引进ITQ之际，各渔业团体已透过所有管道达成共识，因此渔业者甚少对该项制度有所不满。

四、印度

该国渔业的渔获目标有450个鱼种，但却未对任何鱼种设定TAC。其渔业者有400万人，即便设定TAC，政府的取缔工作亦难以落实。

该国不存在欧美所谓的「混获」概念，其渔业活动系以同时捕获多种鱼种为普遍现象。由于渔业者难以理解将个别鱼种分开的意义，因此就算引进TAC制度，也难以发挥效果。

五、中国

该国并未引进TAC制度，目前系以实施禁渔期之方式进行资源管理，而该管理方式较易于实施取缔工作。

六、韩国

该国政府正针对是否引进ITQ进行内部检讨，尚未送至国会审议。然而，有批评者指出，韩国渔业不同于冰岛，其系以多个鱼种作为渔获目标，实施ITQ将有困难。再者，由于韩国渔村重视公平性胜于经济效率，因此ITQ恐难获得韩国社会认同。

七、印度尼西亚

未引进ITQ，目前正检讨南方黑鲔是否引进ITQ。该国虽有针对某些鱼种设定TAC，但并非单一鱼种之TAC，其制度架构系统整数个鱼种后，设定其整体之渔获上限。

八、泰国

和欧洲各国不同的地方在于，泰国的渔获目标鱼种多且渔船数量惊人，再加上卸鱼港口极多，因此并未就任何鱼种订定TAC。该国认为，订定TAC将造成抛弃鱼增加，弊多于利，因此藉由限制执照数来强化渔业资源管理，方为有效方法。

九、土耳其

该国于2000年初期加入ICCAT，获得黑鲔之国家配额后，才开始实施黑鲔之ITQ。其渔船数约20艘，每艘渔船持有个别配额，并得进行交易。黑鲔以外的鱼种并未设定TAC，且未实施ITQ。

十、摩洛哥

2010年底针对5个鱼种（鲭鱼、沙丁鱼、日本鳀等小型浮游鱼类）实施ITQ，然在TAC方面则并未实施个别鱼种之渔获配额，而是将5个鱼种一并计算，共计100万公吨。

摩洛哥渔船的作业水域包括地中海、北大西洋、中大西洋及南大西洋，然其中仅南大西洋实施ITQ。今后将视状况扩大ITQ适用水域。

十一、智利

该国自2001年引进ITQ制度后，目前的适用鱼种有8个，分配方式则因沿岸与近海而异。沿岸渔业由于船数较多，其渔获配额除采团体分配外，亦实施海域别之分配；近海渔业渔船数较少，约100艘左右，渔获配额采取ITQ方式。由于该国在导入ITQ前曾致力于沟通工作，因此渔业者普遍支持该制度。

十二、秘鲁

秘鲁部分鱼种订有TAC。该国虽尚未引进ITQ，然鳀鱼及阿根廷无须鳕则实施IQ（将渔获配额分配给渔业公司）制度。2008至2009年首度将IQ套用至鳀鱼渔业，结果大为成功。由于出现反圣婴年时，鳀鱼渔获量可达800万公吨以上，然该国以鳀鱼为渔获目标之中型围网船超过1,000艘，因此造成先捕先赢之情况。其后越演越烈且渔船逐渐大型化，在2007年时，竟在55天内便用尽TAC，甚至曾出现1天内卸鱼量达20万公吨之情形。由于渔获过度集中，搬运至加工厂的过程有所延宕，导致鱼只腐坏与抛弃鱼增加之情形频生。

在引进IQ后，2009年的作业天数延长为150天，渔船数则减少24％，鱼体抛弃情形据此获得改善，而鱼价也有所提升。由于引进IQ前，从事鳀鱼渔业的业者主要为7家大型渔业公司，因此并无渔获配额过于集中或社会不公等问题（因为不公平之情形早已存在）。

该国政府禁止买卖IQ，然若藉由取得渔业公司股票之方式，则能合法获得IQ使用权，因此实际上渔获配额将可进行交易。再者，阿根廷无须鳕虽亦实施IQ制度，但并未充分发挥功能。

十三、巴西

该国设有TAC之鱼种甚多，但并未引进ITQ。政府虽有在讨论ITQ问题，但并无任何具体进展。由于该国渔业者多达100万人，再加上卸鱼港口亦多，因此其资源管理措施，系以区域内之共同管理及设置海洋保护区为主。

十四、加拿大

加拿大渔业具多元的自然环境及文化背景，政府并未强制规定特定之管理方式，该国的ITQ，则是遵循大多数渔业者之意见而实施。自1970年代开始引进ITQ后，目前的主要商样性鱼种不是采用ITQ，就是采用IQ。不过，该国除了主流的「不允许买卖渔获配额（IQ）」及「允许以1年为限之渔获配额，但禁止买卖永久渔业权」等方式外，亦存在「允许买卖永久渔业权」之方式。渔获配额交易，系由渔业者个人之间相互进行，政府并未介入。虽说引进ITQ可能导致抛弃鱼只增加，但加拿大并未发生此一情形。

十五、美国

美国政府亦未强制规定某一特定之管理方式。在渔获量分配（Catch share）方面，只要渔业者、环保团体与地方政府间进行讨论并达成最后共识，各区域渔业管理理事会（RC）便得引进ITQ制度。然而，由于「ITQ」这个字眼对加工流通业者而言，系导致渠等破产之渔业改革制度，因此观感极差。在美国，即便该制度内容实际上为ITQ，但通常将其改称为「Catch share」。

再者，美国引进ITQ后，鱼价有升也有减。例如，大比目鱼渔业在引进ITQ前为先捕先赢之渔业生态，系于数周内捕捞所有渔获物，并立即予以冷冻保存。然而，引进ITQ后，生鲜渔获的流通渠道因而打通，再加上生鲜产品的市场评价高于冷冻产品，据此导致大比目鱼的港边价格提升。

不过，美国东岸的樱桃宝石帘蛤（Mercenaria mercenaria）渔业却未因引进ITQ而获益（鱼价单价未上升）。此系该项产品不论引进ITQ与否，其消费型态皆未曾改变所致。据此可知，即便引进ITQ制度，但如果无法让消费者明确认识到前后质量间的差异，则不会导致单价上升。

十六、日本

笔者针对以下三点进行分析：

(一)引进ITQ之效果

首先，针对日本导入ITQ后将带来何等效果进行检讨。

纽西兰或阿拉斯加等引进ITQ的区域，实际上在1970年代时，入渔当地水域的外国渔船相当多，而当时的沿岸国对于本国籍渔船并未实施太多的管理措施。倘将当时的情况和目前引进ITQ后的情况相比，ITQ在某种程度上的确有发挥管理功效。

然而，日本系传统渔业国，本身已有既存的渔业管理制度。假设日本引进ITQ，其等同于是在既有社会资本中再起步，有别于纽西兰等国。

既有的社会资本系指「自主决定渔业作业规则，并藉由相互监督以维护该规则」之体制，亦即集团式管理体制。具体而言，在沿岸渔业方面，渔业规范系由渔协内部开会决定后，透过渔业者间之相互监督以掌握遵循状况；而在近海渔业方面，基于安全考虑，经常是由2艘以上渔船一同出海作业，此举亦具有相互监督机能。据此可知，此机制相较于ITQ，孰胜孰劣尚有待商榷。

(二)能否提升鱼价单价

要提升鱼价单价，不能光靠引进ITQ。观诸渔业经济之既有研究报告，鱼价系受到渔获供应量、竞争产品价格及国民可支配所得金额等因素之影响。鲜少有研究认为渔业生产方式系决定鱼价之主要因素。如前述美国大比目鱼渔业一般，产品型态发生变化而导致消费者支付额外价格，并促使单价提升之情形系属例外，在正常情况下，光靠引进ITQ，将难以提升鱼价单价。笔者分析日本渔业案例后发现，引进能提升渔获鲜度之保存设备（设置冷藏设备或吸鱼机等）亦有效提升鱼价之可行方法。

再者，纽西兰引进ITQ后，鱼价之所以上涨，系主要买家──中国的购买力大幅提升所致；而引进IVQ之挪威，其鱼价之所以能维持在高价位，则系政府实施最低价格保证制度所致。

(三)能否降低作业成本

从许多研究案例中可知，引进ITQ将导致减船，并降低整体产业的成本。然而，即便能降低成本，但如果生产者在整个流通结构中居于弱势的话，则不但将自曝其短，并会导致鱼价遭到压缩，最后衍生成零售业者逐渐增加之情形。

笔者分析认为，在日本水产品的流通结构中，零售业者具市场支配力（market power），因此，今后进行渔业改革时，必须更加重视流通结构之整合问题才行。