印度海洋与渔业生计的社会层面

中国水产门户网报道      印度于1967年设立了国内首处海洋与海岸保护区（marine and coastal protected area；MCPA）以保护湿地与候鸟。该保护区的设立甚至比建立保护区（protected Areas；PAs）的法律架构还要早。至2010年，印度计有617处保护区（PAs），其中包括印度沿岸38处MCPAs的网络。除此外，尚有100处保护区系包含海陆环境。印度境内的海洋与沿岸保护区系作为保护某些特殊栖地或物种，非以渔业管理为目的。

　　38处MCPAs中，有6处被印度环境与森林部列为重要管理对象。位于东海岸的加喜玛沙野生动物保护区（Gahirmatha wildlife sanctuary）是保护海龟产卵及筑巢地，也是目前印度最大的MCPA。

      一、法律及制度架构

　　设立保护区所依据的法源是以1972年颁布的「野生动物（保护）法（Wildlife （Protection）Act；WLPA）」为主，于2002年及2006年修正，其目的为保护野生动物、鸟类及植物，并维护国家生态及环境安全。虽然在制度上野生动物（保护）法及其修正案是由环境与森林部所制定，但实际上负责实施及制定管理计划、监控等，特别是与保护区相关者则是由国家级的森林/野生动物及环境部负责执行。

　　有趣的是，在野生动物（保护）法中并未特别定义海洋与海岸保护区，仅分为两大项：保护特定濒危物种，及保护所有保护区内之物种。目前保护区（PAs）则分为5种：国家公园、野生动物保护区、保育区、群落保留区（2002年修正案）与老虎保护区（2006年修正案）。由环境与森林部所规划的生物圈保留区则另为一非法制内类型，隶属于联合国教科文组织的人类与生物圈计划中。目前除了3处生物圈保留区外，所有的MCPAs皆规划为国家公园或保护区，以保留维护生态系为宗旨（非以渔业管理为目的）。

      二、MPAs的管理

　　印度保护区管理相当严谨，一般不开放进入，某些特殊类型的保护区除外，如「非商业营利使用」区域。不过仍有一些专适用于海洋渔业小区的条款。在野生动物保护法规定下，若要将境内水域区划为保护区，则应先经得中央政府同意后，向印度海军水道管理部咨询，并且在确保当地渔民工作权益受保障后方可实施。但事实上为加速MCPA的规划，这项规定常被忽略。除此外，野生动物保护法也保障船只在保护海域的无害通过权。其包括不可扣留船只条款，尤其是当渔船在距保护区或国家公园区10公里内，非故意性进入保护范围内者。

　　在2002年野生动物保护法的修正案中提出优先将小区划设为保护区，然而，到目前为止尚未有小区被区划为海洋保护区或保留区，不过有来自奥里萨省政府提出将鲁希库利亚海龟群聚地划设为小区保育区的提案。然而当地渔业小区对此反应冷淡。

　　这项将小区纳入MCPAs的法规通常未实施。2002年野生动物保护法修正案要求政府在划设为保护区后的两年内改善受影响小区的权利。然而，38处MCPAs皆未曾实施此规定。另外，尚成立顾问委员会提出对保育和管理保护区较适当的建议，并由当地人民参与。这些顾问委员会一般会包含三名来自当地政府机构的代表所组成。然而，保护区顾问委员会仅在2处MCPAs－加贺玛沙野生动物保护区及山达本斯国家公园成立。

　　制定、实施法律架构的体制结构是与中央政府和邦政府机构息息相关，而更有多间机构常扮演执法的角色。司法机关也扮演了确保执行法规的角色。隶属于农业局的动物饲养、畜牧及渔业部则负责渔业政策。邦政府负责管制在其水域内的渔业行为。自1980年代起，为保护传统渔业渔场不受拖网渔船入侵，所有沿海邦皆通过海洋渔业规范法令（marine fishing regulation acts；MFRAs），其内容包括禁渔区、禁渔期、禁止使用特定渔具、网目大小限制及渔业执照、认证等一般的规范。奥里萨省海洋渔业法规也有限定作业渔场来保护海龟的产卵、筑巢地。由此可知，印度正制定一连串的综合法规管理渔业及保育境内EEZ。

　　然而，除了这些正规的渔业管理及海洋资源维护的机构和法律架构外，印度尚有以小区层级进行渔业管理的传统。这些小区机构正寻求禁渔区与禁渔期的管制办法，以及法规的技术改革。

　　缺乏管理计划和控管是另一个在实施有效PAs管理的阻碍。劳力及资金投入的不足，以及各部门之间的协调性不足，也对MCPA管理产生不良的影响。一些MCPA并没有正式记载，因为其申请的法律程序并不齐全。这些问题都使得政府在管理保护区上，显得困难重重。

      三、社会方面

　　对印度而言，划设保护区对渔业小区及依赖以渔业资源为生的人民有负面的影响。至少有10％的渔民在划设MCPA的期间，受到不平等的渔捞作业限制。举例来说，为保护加贺玛沙野生动物保护区的海龟产卵及筑巢地，当地就有超过50,000的渔民直接受到渔业部及森林部管制影响。在奥里萨省沿海的作业天数从原本的240天以上，大幅删减为低于100天，且渔民进入渔场时也因保护海龟的原因而受到限制。

　　在曼纳湾（海洋）国家公园与生物圈保留区（Gulf of Mannar （Marine）National Park and Biosphere Reserve）内，粗略估计约有150,000及其它仰赖海洋资源者受到影响。其中包括35,000名小型渔业渔民（包括5,000名在保护区内采集海草的女性渔民），及25,000名潜水夫。在此需要强调的是，并非只有男性渔民受到影响，仰赖海洋资源维生的女性渔民，不论是销售渔获，或采集海草者，皆受到影响，因此家计主要来源减少，连带影响到家庭与孩童。渔民的生计减少，进入渔场作业也受到限制，船只及船员遭到扣押等等社会问题，严重伤害印度的社会经济。

　　印度虽有定期评估保护区内生物资源状态，但却未评估仰赖海洋资源维生的人数。渔业部与森林部皆未针对受到管制所影响的渔民人数做统计。这项信息相当重要，除了可以将渔民依照其目标渔业资源分类外，也可藉由发展渔民生计计划，有助于缩小社会经济的负面冲击。

　　缺乏有系统的针对生计受到影响的渔民做出补偿，也没有提供转换生计的协助。虽然有曼纳湾生物圈保留区信托（Gulf of Mannar Biosphere Reserve Trust）可供曼纳湾国家公园及生物圈保留区内渔民申请转换工作，但却普遍不受渔民接受，因为其所提供的选择都不是长期的。

　　渔民抗议表示一些机械化的渔捞设备才会对海洋资源造成冲击影响。小区指出尽管渔捞活动本身造成的影响较低，但一般是小型及传统渔业渔民所操作的无动力及小马力船筏，最受保护区设立影响。此外，污染、沈淀物以及开发和工业活动所造成的冲击也影响到保护区之脆弱及独有之生态，但因为普遍认为渔捞行为才是主要威胁，因此并未加以管束。

      四、以小区为单位的管理

　　政府单位并不是唯一掌管保育措施的机构。曼纳湾海洋国家公园内的当地渔业小区发展自己的管理规章，部分原因是为降低与森林部之间的冲突。其规定包括禁止采集受保护物种、破坏珊瑚、砍伐岛上红树林与树木、捕捉海龟与海参，并限制采集海草的天数为一个月12天。虽然这些规定并未受到森林部的认可与支持，但当地渔民皆表示愿意严谨遵守，因为倘若违规将受到村长严厉的处罚。

　　自2006年6月起，该区的渔民组织（Fishermen’s Union）即禁止使用金属刮刀采集海草，并禁止贩卖以该工具所采集的产品。而根据曼纳湾海洋生物圈保留区所提出，2006年由泰米尔纳德州（Tamil Nadu）政府和当地渔业小区及业者所签订的共同约定，每年3月到5月禁止采集海草。至于奥里萨省，传统渔业工作者公会（Traditional Fish Workers Union）认为流网会对海龟资源造成威胁，因此自2004年自发性提出禁止使用3种类型的流网。除上述外，渔业小区之间也集结成社，例如鲁希库利亚海龟保护委员会（Rushikulya Sea Turtle Protection Committee；RSTPC）。另外也有不同组织联合而成，如奥里萨海洋资源保护团体（Orissa Marine Resources Conservation Consortium）是由渔民组织及个体渔民组成，旨在保育奥里萨海龟及维护永续渔业。

      五、结论

　　印度海洋与沿海生态的自然资源，对印度而言极其重要，数百万人赖以维生。然而却缺乏对海洋资源保育与MCPAs规划之完整立法。其方法和陆地的生态系统管理办法一样，着重在保育与由上而下的管理办法、「不让人类进入」政策以及没有咨询。

　　让业者参与决策过程将决定计划推动的成败。提高参与率有助于增加决策过程的合法性，以及更能配合现有管理措施，并减少冲突发生。当地小区在发展管理计划，治理架构、实施推动、监测及评估MCPA前一定要先向相关学者专家咨询。

　　传统与小型渔业小区的需求常被忽略。生物性利益仅是MCPA维护海洋资源的原因之一；减缓贫困问题也是刻不容缓的议题。唯有透过平衡的方式，才能长久的维护资源与渔民生计。