明确海域物权“蓝色国土”开发利用仍待制度完善

    翻阅世界历史，16世纪以来产生过世界影响的大国几乎都是海洋强国，21世纪更被称之为海洋世纪。来自国家海洋局的数据显示：我国海洋产业总产值已从1978年的60多亿元猛增到了2006年的1.8万亿元。如果按照新的统计口径，2006年全国海洋生产总值已超过2万亿元，占GDP比重高达10%。
　　蔚蓝的海域，已不仅仅是承载人们儿时梦想的浪漫之地，更是当代和未来重要而稀缺的竞争性资源。如何通过合理的法律制度设计，有效调整国家与用海者之间的权利义务关系，促进海域的合理开发和可持续利用，成为摆在法学界、立法机关、管理部门面前紧急并且重要的课题。国家海洋局与中国人民大学法学院于近日联合召开了海域物权制度研讨会，就此进行深入探讨。

　　海域物权制度从无到有

　　根据联合国海洋法公约的规定和我国政府的主张，我国管辖海域近300万平方公里，其中具有完全主权的内水和领海海域面积为38万平方公里。蓝色国土蕴藏着丰富的自然资源，也是我国经济社会可持续发展的战略空间。
　　自1993年颁布《国家海域使用管理暂行规定》，并提出海域使用权的概念以来，我国海域物权制度经历了逐步发展和完善的过程。2001年10月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国海域使用管理法》，明确规定海域属于国家所有，并专章规定了海域使用权。2007年3月16日，十届全国人大第五次会议表决通过了《中华人民共和国物权法》，其中第四十六条明确规定海域属于国家所有，第一百二十二条规定依法取得的海域使用权受法律保护，以民事基本法的形式确立了海域物权制度。这是我国海域物权制度建设的一个里程碑。
　　对此，全国人大常委会法工委民法室主任姚红认为：“海域是蓝色国土，将海域使用权作为物权是我国物权制度的创新，有利于保护海域所有人和使用人的合法权益，建立完善的海域有偿使用制度，对于实现科学、合理开发海域具有深远的意义。”但是，面对海域开发利用和管理的复杂形势，物权法的原则性规定显然远远不能满足实践需要。

　　物权法首次明确海域使用权为用益物权

　　中国人民大学法学院院长、中国法学会民法学研究会会长王利明教授表示，2001年海域使用管理法的颁布是我国海域物权制度的重大完善，这部法律首次规定了海域使用权，并将海域从公法上的自然资源或者国际法上的主权课题，转化成为一种私法上的物权课题，国家可以利用私法的手段进行调整。
　　“但是这部法律没有明确规定海域使用权是一种物权，使这种权利难以纳入到物权的体系中并受到保护。”王利明认为，“物权法第一次确认海域使用权是一种用益物权，对海域使用权的发展和完善提供了制度空间，当海域使用管理法没有规定的情况下，可以适用物权法中关于用益物权的规则。”
　　对于物权法有关条款的理解问题，北京大学民法研究中心尹田教授认为，物权法第一百二十二条关于海域使用权的专门规定，表明海域使用权是一种典型的用益物权；而第一百二十三条规定的从事养殖和捕捞的权利只是一种资质性权利。
　　国家海洋局副局长王宏接受采访时表示，物权法进一步确立了海域物权制度，意味着海域使用管理工作要在传统意义的资源环境管理工作基础上有所创新。据国家海洋局统计，自2001年海域使用管理法实施至2007年底，全国已累计发放45217本海域使用权证书，确权的海域面积达135万公顷，其中养殖用海海域使用权证书的发放数量和确权面积分别占到84%和83%。
　　国家海洋局海域管理司于青松司长则表示，过去一段时间内我国为了推动海洋资源开发、促进沿海地区脱贫致富，鼓励国家、集体、个人一起上及地区间、不同行业间、不同所有制间的联合开发，有力地促进了沿海地区的海洋产业发展。但是由此也产生了一系列问题，其中最大的问题就是由于权属不明确，海域使用秩序混乱，不能有效保护开发海域的收益。
　　“海域物权制度确实显现了很强的生命力。最根本一条，它保护了海域使用权人的合法权益，为合理开发海域提供了法律保障。”于青松表示。
　　山东省海洋与渔业厅海域处处长宋继宝告诉记者，海域使用权证书在山东发挥了很好的作用，不仅是渔民的“护身符”，更成了渔民的“聚宝盆”。原因就在于山东海洋管理部门积极与金融部门联系，推动金融机构开展海域使用权抵押业务，渔民可以用海域使用权证书在银行、农村信用合作社等办理抵押贷款。随着海域使用权物权性质的确定和地位的提高，一些上市公司也把海域使用权作为增资扩股的重要依据。

　　海洋管理实践呼唤海域物权制度进一步完善

　　“海域物权在物权法的规定很短。海域物权还有很多不完善的地方。”中国社会科学院法学研究所研究员王家福说，“在修改海域管理使用法时还可以在这方面努力，对海域使用权的取得、流转、抵押等问题作具体的规定，让它更加完整。另外，还应当从中华民族生存和发展空间的战略高度看待我国管辖海域乃至公海的海域物权问题。”
　　王利明也认为，我国要在21世纪实现和平崛起的战略目标，必须要把眼光投向300万平方公里的蓝色国土。在法律上完善海域物权制度就显得非常重要。
　　据王宏副局长介绍，随着海域物权制度逐渐深入人心，尤其物权法实施以后，海洋行政管理部门在实践中的确遇到很多新情况和新问题。比如同一海域水面和海底能否分别设定海域使用权，海域使用申请审批要不要签订出让合同，海域使用权提前收回依据什么标准进行补偿，海上构筑物的物权如何进行保护等等。因此包括海域使用管理法的相关规定，以及海域使用权的出让、转让、抵押等配套法律法规，都必须根据物权法的原则进行修订，进一步作出具体的规定。
　　“这都亟需我们在全面总结管理实践的基础上，深化海域物权理论研究，为完善和落实海域物权法律制度提供科学支撑。”王宏表示。
　　他认为，海洋行政主管部门自身的角色随着海域物权制度的确立要从原来的单一角色变为双重角色，不仅要做好海域资源环境的保护者，更要做好国有财产的守护者，在保护和合理利用资源环境的同时，要切实担负起维护国有海洋资源可持续利用和资产保值增值的责任；不仅要积极行使监督管理的权利，而且要认真行使保护权利的职责，为合法用海者提供良好的法治环境；既要处理好用海人和海域之间的关系，还要处理好人与人的关系，协调各类用海主体在海域的使用分配收益上的权利义务关系。
　　“国家海洋局已经邀请各相关部门和法律专家多次研讨，物权法实施以后，海域物权制度确实需要进一步完善，这也是我们最主要的工作。”于青松表示。