连云港市首创海域使用动态管理体系

当我们把目光投向18000多公里的海岸线时，我们会惊异地发现，这里已逐渐失去了往昔的沉寂。近年来，经济的快速发展和土地资源的日益紧缺，迫使人们将注意力从陆地转向了海洋。海洋开发正以迅雷不及掩耳之势对政府的管理能力提出了新的要求。《海域使用管理法》和《物权法》的出台，成为两把法律“利剑”，为加强海域管理提供了法律依据。持有这两把“利剑”的管理者如何“亮剑”则成为了衡量海洋管理者管理能力的重要标准。连云港市这个地处苏北，经济仍较为落后的沿海地级市，正以其在海洋管理方面特有的远见卓识和创新性思维，成为了海域使用动态管理这次“亮剑”行动名副其实的“先锋”和“领跑人”。

为海洋管理装上“眼睛”和“耳朵”

    连云港市地处江苏北部的海州湾畔，海岸线长176.5公里，拥有江苏省惟一的40公里基岩海岸和30公里砂质海岸。由于海域开发利用程度相对较高，连云港的用海类型错综复杂，交通运输用海、渔业用海、工矿用海、旅游娱乐用海、围海造地用海、排污倾倒用海和特殊用海等纵横交错、密集排列在岸线上。由于大多数海域的开发利用发生在浅海或海岸附近地区，位置相对偏僻，交通不便，并缺乏明显的界线或标识物，海域使用过程中易发生各种变化，情况不易及时准确掌握，很容易造成海域使用现状不清、动态不明的局面，从而使海域使用管理失去依法管海、科学管海的客观基础，海域开发活动的公平、和谐也无从谈起。因此，如何摸清海域使用现状、掌握海域使用动态、提高管理效率和决策的科学性，成为该市海洋管理部门自2001年成立以来，一直在思索的一个重要问题。在学习和摸索中，他们很快便找到了问题的答案。那就是，建立海域使用动态监视监测体系，为海洋管理装上“眼睛”和“耳朵”。何谓海域使用动态监视监测体系？简单来说，就是通过卫星遥感、航空遥感和地面监视监测等手段，对近岸海域进行全覆盖、高精度实时监视监测，并最终实现真正意义上的办公数字化、管理规范化、决策科学化，从而提高海域综合管理水平和能力。

    连云港市海洋与渔业局是真正的科技创新者。早在2003年，当很多沿海城市还在为海域管理无经验借鉴而发愁的时候，连云港市已悄悄开始酝酿构建海域使用动态监视监测体系。次年，该市就按照国家“908专项”技术标准超前启动了全市海域使用现状调查和数字化管理项目。只用了一年，就完成了整项工作。2005年，是有突破性进展的一年，海域使用动态监视监测管理系统在以往工作的基础上正式启动，并迅速步入了规范化和法制化的轨道。为此，国家海洋局于2006年初把连云港市列为全国海域使用动态监视监测体系建设的7个试点之一，同年，该市在全国率先成立了海域使用动态监视监测中心。连云港市海域使用动态监视监测中心主任许祝华向记者介绍这些情况的时候，自豪感溢于言表。

    在连云港市海域使用动态监视监测中心的大屏幕上，记者看到，五颜六色的不规则图形，精确形象地标注出了每一种用海类型，鼠标移到之处，各种属性数据一览无余。在另外一套软件中，一个小灰格子在屏幕中缓慢移动，这是车载或船载GPS定位仪实时传输过来的工程车、船移动路线数据。这还不够，安装在港口、核电站、滨海新区建设工地的几个摄像头目前也在紧张的工作中，清晰的视频图像更为直观地反映出用海项目施工情况。如此以来，管理人员足不出户，便可知晓海上正在发生的一切。这就是该市已初步建成的海域使用动态监视监测系统、远程监控系统、车载监视监测系统等多个监视监测系统。据该中心技术人员介绍，这套系统把先进的网络技术、地理信息系统技术和数据库技术巧妙地结合在一起，对包括高、低精度遥感影像、海域使用现状、基础地理信息等数据以及动态监视监测信息进行统一管理与检索。

把“触手”延伸到乡（镇）

    要使海域动态管理系统充分发挥作用，单靠市海洋行政管理部门自然是行不通的。许祝华告诉记者，根据实际情况，市海洋与渔业局提出了在现代信息技术支持下构建以市级政府部门为中心，以县(区)级政府部门为纽带，以乡（镇）和重点用海企业为基础的市、县(区)、乡(镇)三级联动结构的海域使用动态监视监测与管理体系的总体构想。三级系统之间相互独立，上下级系统之间有机整合。市级海洋管理部门负责提供开展海域使用动态监视监测的管理与技术条件，收集、发布海域使用动态信息；县（区）级海洋管理部门负责对海域使用动态信息进行整理、分析，开展有针对性的调查测量，并作为中间层次联结市有关部门、乡（镇）和重点用海企业；乡（镇）及重点用海企业则负责全面、及时地反映沿海现场情况。这样，海域动态管理的“触角”便一直伸向了乡（镇）。

    如何构建三级联动体系呢？许祝华告诉记者，人员队伍、工作制度、运行机制等软件建设是核心内容，而其中，尤以工作机制的构建最为关键。为此，市海洋与渔业局根据海域使用动态监视监测体系的架构与运行需要，逐步组织人员队伍建立了一套业务保障机制。例如，与沿海13个乡（镇）和4个重点用海企业协作，成立了覆盖全市沿海乡镇的海域使用动态监视监测协管员队伍等。今年5月，全国第一个《海域使用动态监视监测管理暂行办法》的出台，为这一工作的长期开展提供了制度上的保证。实践证明，三级联动体系体现了海域使用动态监视监测兼具技术性和社会性的特点，是一种适合连云港市的高效、经济、实用的海域使用动态监视监测模式，有利于连云港市海域使用动态监视监测管理系统的顺利、持续运转。

夯实基础是关键环节

    海域使用动态监视监测体系的构建离不开空间数据基础和测量基础的支撑，这是最为基础性也是关键性的环节。据介绍，为打好这一技术基础，连云港市海洋与渔业局不仅仅满足于严格执行相关技术规范和规程。为了使系统的建设能够和国家“908专项”等相关项目顺利对接，该市首先开展了如下工作：一是建设基础数据库。建立了覆盖全市海域的1∶1万和1∶5万比例尺的电子地图以及2.5米分辨率的卫星遥感影像地图。二是建立海域使用测量控制网。利用现有的C、D级GPS控制点，通过GPS联测，建立了由27组GPS控制点组成的海域使用测量平面控制网。三是完成海岸线修测。四是调查海域使用现状。上述工作为快速开展海域使用动态监视监测奠定了坚实的基础。许祝华说，下一阶段，我们还将定期开展海域使用测量控制网的维护、遥感资料更新、海岸线修测等工作，并及时进行海域使用现状资料的动态更新，使整个系统始终能够满足海域动态管理的最新需要。

一劳永逸的系统工程

    海域使用动态监视监测与管理体系建设是一项系统工程，它不仅仅是一个技术层面上的项目，也不是一件可做可不做的辅助性业务，而是保障海洋行政管理部门充分有效履行法律赋予职责所必须开展的一项十分重要的基础性工作，是显著提高海洋行政管理能力、保障海洋管理决策科学性的重要举措。该体系的建立能为相关部门大幅度提高工作效率，规范业务流程，促进部门和岗位间沟通协作提供高效、经济、持续、稳定的工作平台，是一项一劳永逸的系统工程。

    据了解，这项工程在框架设计阶段就对其定位进行了充分考虑。据许祝华介绍，当时，有三个重点考虑的方面：一是动态监视监测的内容必须满足市海域使用申请审批、确权发证、使用金征缴、行政执法以及海洋功能区划管理等多方面业务的需要；二是监视监测技术必须服从和服务于管理需要，实现技术性和社会性的结合；三是动态监视监测必须具备时效性、持续性和全面性。正因为如此，海域使用动态监视监测系统才能把海域管理工作中对用海项目的审核把关、登记发证、后期管理有机地统一起来，把貌似独立的单个项目与周围多个项目的审批与管理统筹联系起来，把用海项目的常规静态管理与特殊动态管理紧密融合起来，把海域管理与其它海洋管理工作连接协调起来，充分体现了海域管理规范化、科学化、法治化的本质要求，较好地实现了海域管理保障合法海洋权益和为海洋经济发展服务的根本目的。

                                                南方渔网编辑：黄倩