罗建民解读兽药新政 仿制药将难获批文

    8月4日农业部办公厅公布了关于对《兽药产品批准文号管理办法（修订稿）》征求意见的函。这是足以改变老板人生和企业命运以及转变政府监管方式的重要政策调整，也是传说很久的等效性试验（仿制药注册比对试验）和在线抽样很快就要来了。

　　笔者参与过农业部的修订讨论会，近日又将修订稿与2004年11月颁布现行的农业部令第45号《兽药产品批准文号管理办法》（以下简称《办法》）进行逐条对比分析学习。现将本修订稿的一些重要内容和管理制度，以及本人的学习体会归纳整理如下，和大家一起共同学习、理解。

　　一、整体印象

　　1、一个集权。修订稿共28条，比《办法》多了4条，第一章总则4条不变，第二章批准文号的申请和核发变化最大，第三和第四章也有个别重要变化。所有兽药产品批准文号均集权由农业部审批核发，不再进行下放省级试点（2013年农业部曾部署广东、北京、辽宁筹备试点）。

　　2、新增比对试验和在线抽样制度。这二项制度，对减少同质化恶性竞争、真正按标准和工艺做出复核检验的产品样本、促企业整合、联合，做强做大和产业升级，无疑将起到重要的引导甚至立杆见影效果。但以后企业申请产品批准文号也将面临3个字“累烦难”。面对在线抽样、复核检验、比对试验、技术审查、审批，你耗得起资金，也许耗不起时间。为此企业要有足够心理准备。

　　可以预见的，一是政府主管部门如何胜任大量的在线抽样和现场核查工作？会不会沦为变相花样？二是相当部分承受不起的企业可能转到地下制假，政府必须加大打击力度，才能使新政策有效落实和保障执行新政策企业的合法权益。

　　3、强化了中国兽医药品监察所（以下简称中监所）的地位和作用。明确了其技术审查地位和生物制品复核检验的唯一性和排他性。
　　
　　4、眼前企业最直接的受益是批准文号的编制格式不再有年份，这是一大进步。这样可以减少标签等包材的浪费。
　　
　　5、原《办法》规定了收回、注销兽药产品批准文号的情形，修订稿则在第二十二条和第二十三条分别界定了注销和撤销文号的情形，不再提收回。同时考虑到已有说明书范本，取消了“公布标签和说明书”的规定。
　　
　　6、期待尽快制订颁布配套的政策文件：比对试验兽药品种目录、兽药品种比对试验的方法和标准、《药物比对试验指导原则》、认定的比对试验机构名单、现场核查与现场（在线）抽样工作规定、《现场核查申请单》等，同时公布修订稿时，实施时间要有足够的合理过渡期。
　　
　　二、重要变化
　　
　　1、属于以下3种情形的，申请人直接报农业部审批批准文号：一是第五条规定已有兽药国家标准的生物制品类兽药产品；二是第六条规定由本企业研制的已获得《新兽药注册证书》的，且该注册复核样品系申请人生产的产品；三是第七条规定申请他人转让的已获得《新兽药注册证书》或《进口兽药注册证书的》的兽用生物制品的兽药产品。
　　
　　2、属于以下2种情形的，申请人向省申请再报农业部审批批准文号：一是第八条规定他人转让的已获得《新兽药注册证书》的非生物制品类的兽药产品；二是第九条规定其它已有兽药国家标准的非生物制品类兽药产品。
　　
　　3、申请本企业联合研制的已获得《新兽药注册证书》的兽药产品批准文号，但注册时复核样品并非申请人生产的，分2种情况处理：属生物制品的，申请人向农业部提交本企业生产的连续三个批次的样品由中监所进行复核检验和技术审查，以及包括生产工艺等7种资料；属非生物制品的，申请人要向省药政提交本企业生产的连续三个批次的样品（由省级兽药检验机构进行复核检验）以及包括生产工艺等7种资料，复核检验符合规定的还要由中监所技术审查。
　　
　　4、申请材料有新要求。除常规的《兽药产品批准文号申请表》、《兽药生产许可证》、《兽药GMP证书》、标签和说明书样本、所提交样品的自检报告，如申请已有兽药国家标准的生物制品类兽药产品批准文号时，还要求提供产品的生产工艺等资料、菌（毒、虫）种合法来源证明原件、有知识产权的产品，提供兽药知识产权转让合同原件。申请比对试验品种文号的，还要提交相关药学研究资料、比对试验方案和比对试验协议等资料。
　　
　　5、审批时间延长。由于明确增加了中监所的技术审查环节，如生物制品类在中监所的时间就由原来的120天提高到180天工作日，在农业部的时间也至少多了5个工作日。非生物制品类的，省所的复核检验时间是90个工作日，中监所的技术审查时间是60个工作日，比对试验时间要多长还未公布。
　　
　　三、新的要求
　　
　　修正稿第九条引入了现场核查和现场抽样规定，为申请比对试验兽药品种目录的兽药产品批准文号埋下了伏笔。
　　
　　1、第九条规定申请已有兽药国家标准的非生物制品类兽药产品批准文号的，申请人除提交常规资料，还要提产品的生产工艺等资料和《现场核查申请单》。
　　
　　省药政应与申请人商定现场核查时间，并在约定时间内组织现场核查，核查结果符合要求的，抽取三批样品加贴封条送省级兽药检验机构进行复核检验。
　　
　　2、几条全新规定。
　　
　　第十条规定比对试验兽药品种目录以及兽药品种比对试验的方法和标准由农业部组织制定分批公布，并确定完成时间。未在规定时间通过比对试验审查的，停止生产并注销兽药产品批准文号。
　　
　　第十一条规定申请列入农业部比对试验兽药品种目录的兽药产品批准文号的，除按第九条规定提交资料、进行现场核查和抽样三批（其中在线抽样一批，现场抽样二批）、复核检验外，申请人还应提交相关药学研究资料、比对试验方案和比对试验协议等资料一式二份。省药政将相关资料及在线抽样的1批样品加贴封条寄送至申请人认可的并具有相应资质的比对试验机构，待复核检验结果符合规定后比对试验机构方可启动比对试验。比对试验机构应严格按照《药物比对试验指导原则》开展比对试验，并在规定时间内将比对试验报告送交申请人并报中国兽医药品监察所备案。
　　
　　同时第十五条规定企业兼并重组或异地生产已进行过比对试验产品且结果符合规定的，申请兽药产品批准文号不再进行比对试验，按照本办法第八条执行。第十六条规定批准文号有效期届满后，已进行过比对试验且结果符合规定的，申请批准文号换发时不再进行比对试验。
　　
　　第十二条明确现场核查和现场（在线）抽样工作由省药政负责组织。现场核查与现场（在线）抽样工作按照农业部有关规定执行。
　　
　　第十七条规定对已确认存在安全性隐患的兽药，农业部可以暂停受理该兽药产品批准文号的申请。第十八条明确国内重大动物疫病防控急需的兽药产品，可核发临时兽药产品批准文号，临时兽药产品批准文号有效期不超过2年。
　　
　　3、第十六条规定兽药产品批准文号换发原则上不需要做复核检验。下列情形除外：
　　
　　（一）已获批准文号的兽用生物制品在有效期内未生产的；
　　
　　（二）已获批准文号的兽用生物制品在有效期内监督检验不合格的；
　　
　　（三）兽用生物制品外的兽药产品在有效期内未被监督抽检的；
　　
　　（四）兽用生物制品外的兽药产品在有效期内抽检不合格的；
　　
　　（五）其他由农业部认可需要进行复核检验的。
　　
　　4、结合从重处罚公告，对文号的撤销，增加了以下3种情形：改变组方添加其他兽药成分的；主要成分含量在兽药国家标准150%以上或50%以下的；主要成分含量在兽药国家标准120%以上或80%以下，累计2批次以上的；
　　
　　5、原《办法》规定文号的编制格式为：兽药类别简称＋年号＋企业所在地省份（自治区、直辖市）序号＋企业序号＋兽药品种编号，修订稿则改为兽药类别简称＋企业所在地省份（自治区、直辖市）序号＋企业序号＋兽药品种编号，少了个年号，可为企业节省不少费用。
　　
　　同时明确了农业部核发的临时兽药产品批准文号简称为“兽药临字”，取代以往的文件形式，体现更加规范。
　　
　　四、未改但影响很大的规定
　　
　　修订稿第十四条与原《办法》第十六条一样，只字未改：兽药生产企业异地新建车间、改变生产场地生产兽药的，应当另行申请兽药产品批准文号。

　　因未见农业部对本条释义，其本意如何无法确定。是否仅指原生产许可证范围内没有的，在异地新建的车间、生产线，还是包括整体迁厂重建？如何界定异地，超出原厂区范围、还是跨县区、跨省才为异地？对整体迁厂重建，因生产设备、工艺等都重新通过了验证，各种管理制度和人员也都没有太大改变，建议不宜纳入此条规定。否则不利于鼓励企业升级改造，特别是对一个正常运转的企业，按修订稿的规定，因异地重建（改建）要1-2年才能拿到新的产品批准文号，让企业如何生存和发展？这是管理层应当高度重视的问题，否则会引发做假、上访等一系列问题。

　　近几年来，农业部更加注重听取民意，科学决策。建议尽量广纳良言，既要规范行业，也要重视企业诉求，把最后公布的修订稿让管理者和企业都满意。