中国渔业基本制度缺失致水域污染事件频发

中国水产门户网报道     ●　捕捞准入和渔业资源分配等制度尚未建立

　　●　渔业权及渔政执法与刑事司法衔接亟待完善

　　●　专家建议从生态系统管理角度考虑渔业管理

　　今年7月1日,我国渔业法整整实施25周年。当我们乐见于在渔业法律制度保障下、我国渔业走过了快速发展时期的同时,我国渔业法律制度的种种“短板”也凸显出来。

　　专家指出,渔业法配套法规不完善,一些基本制度缺失,重要制度不完善。

　　在近期召开的渔业法实施25周年座谈会上,有关专家、学者及一线渔政执法人员列举的目前我国尚未建立的渔业基本制度,就包括了捕捞准入制度、捕捞统计制度、渔业资源分配制度、涉外渔政合作执法机制等。而渔业权制度、捕捞许可制度、渔港管理制度、渔政执法与刑事司法衔接制度等重要制度又亟待完善。

　　渔业法修改两次细则25年未改

　　记者了解到,1987年实施的渔业法,经过了2000年和2004年两次修改后,有关渔业资源养护与管理的规定已经较为明确。但《渔业法实施细则》却至今未根据修改后的渔业法进行修改或重新制定,这导致了法律执行效力的尴尬:

　　一方面修改后的渔业法的一些条款因过于原则被“束之高阁”而缺乏执行性,另一方面现行的1987年的老旧实施细则中一些与渔业法相冲突的规定已失去了法律效力。

　　多位一线渔政执法人员告诉记者,渔业法确定了一些需要专门制定实施办法的重大管理制度,如对捕捞业实行捕捞限额制度等,但至今没有所谓的“具体实施办法”。

　　一些现实中已实施多年的资源养护和管理措施仍缺乏立法予以规范,比如重要的渔船削减措施——捕捞渔民转产转业,渔业资源增殖放流等资源增殖养护措施均已实施多年,但仍缺乏相应的行政法规或规章予以具体规范。

　　台州市海洋与渔业执法支队的杜华忠支队长举例说,现在的捕捞许可证登载的内容和伏季休渔制度都已经规定到渔业作业方式,但渔业法和《捕捞许可管理规定》却对作业方式未进行规范。这导致现实中擅自改变作业方式的行为无法适用法律。

　　类似的例子杜华忠一口气举出一大串。在他看来,“缺位、冲突、陈旧”,再加上一个“对行政处罚主体的规定不一”,是当前我国渔业法律制度存在的主要问题。

　　渔民养殖水域滩涂补偿需完善

　　在渔业一些重要法律制度中,渔业权制度可谓“重中之重”。多年研究中外渔业法律制度的上海海洋大学副校长黄硕琳表示,在捕捞业和水产养殖业管理中,引入物权管理概念是目前许多国家的渔业政策和渔业法律制度的主要取向之一。

　　但假如了解2007年我国物权法颁行前有关方面及专家学者为渔业权写进该法所做的努力,以及该法最终明确渔业权的重大意义,人们或许会对该法目前在渔民维权中所起的作用颇感失望。

　　来自渔政执法一线的信息显示:由于渔业权补偿制度尚未健全,一些渔民世代为生的养殖场被侵占后,仍多陷于补偿无路、投诉无门的无奈境地。

　　专家指出,虽然我国物权法从基本民事法律角度明确了对渔民使用水域、滩涂权益的保护,但其中有关水域滩涂养殖权的规定毕竟较原则笼统,缺乏配套法规。当务之急是梳理分析包括渔业法及其实施细则等在内的现有渔业法律法规,对不符合物权法精神的规定应及时清理和修改。

　　另有专家呼吁:要抓紧制定、完善占用侵害渔民养殖水域滩涂的补偿机制。一要控制养殖水域滩涂征用,二要完善养殖水域滩涂征用程序。“政府在征用养殖水域、滩涂时,应该严格坚持合法原则,规范政府征用权力”。

　　有执法人员告诉记者,目前试行的养殖证制度还不完善,养殖证的权利、地位不明晰,与有关部门的许可关系需要进一步界定。

　　渔业水域生态环境保护不健全

　　近年不断发生渔业水域被污染、鱼类保护区为工程建设开发让路等事件。而且在处理对渔民的相关赔偿事宜、定夺保护区“去留”等问题时,渔业管理部门往往或“失声”或无奈违心“随波逐流”。专家认为,这与我国渔业水域生态环境保护制度不完善、渔业管理综合性欠缺等密切相关。

　　据黄硕琳介绍,国际渔业法律制度发展的一个趋势是朝着基于生态系统管理的方向发展。其管理要求包括养护水生生态系统,发展和应用具有选择性、无害环境的渔具和捕鱼方法,保持生物多样性、种群结构及鱼的质量,尽可能保护和恢复海洋和淡水生态系统中所有重要的鱼类生境等等。

　　黄硕琳认为,目前我国渔业水域生态环境保护和管理制度不健全,相关法律规定难以全面实施和执行。究其原因,主要是我国现行的渔业法律制度中,有关水域生态环境保护的条款分散在渔业法、海洋环境保护法、污染防治法等法律中,而且存在对渔业水域界定不够明确、渔业管理部门和有关政府部门管理职责分工不清、一些重要事项存在法律原则规定但缺少法律责任追究和具体实施规定等诸多问题。

　　黄硕琳强调,必须加强渔业水域环境保护制度建设,制定渔业水域环境保护的行政法规。重点建立完善渔业水域、滩涂占用和功能损害补偿、赔偿制度,涉渔环境评价制度,渔业水域环境保护监督管理,渔业水域环境监测,渔业水域污染事故调查处理制度等。本报记者韩乐悟