促进我国海洋事业可持续发展的重大举措

中国水产门户网报道10月8日下午，国务院法制办、国家海洋局联合召开新闻发布会，公布《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，并回答记者提问。为准确理解、把握出台该条例的内涵和精神实质，搞好条例的宣传、贯彻和落实工作，现将此次新闻发布会的主要内容刊登如下。

　　《条例》出台的重大意义

　　国家海洋局副局长王飞：《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》的出台标志着我国进一步加大了防治海洋工程建设对海洋损害管理的工作力度。《条例》的实施将进一步保护海洋环境，促进海洋事业的发展。具体说来，《条例》出台的意义有两点：

　　第一，从《条例》出台的背景来看。大家知道，21世纪是海洋的世纪，开发海洋、保护海洋已经成为沿海国家普遍关注的问题。我国近几年加大了海洋开发的力度，特别是党的十六大以来，我国提出并实施了开发海洋的战略部署。随着我国沿海经济和海洋经济的快速发展，在开发海洋的过程中如何保护海洋环境成为我们必须面对的课题。我国海洋经济经过十几年的快速发展，海洋经济的产值在2003年突破了1万亿元大关，2005年已经突破了1.7万亿元大关。沿海地区借海洋开发的区位优势，率先进入小康社会。海洋经济的发展对我们落实科学发展观、构建和谐社会起着重要作用。国家海洋局高度关注和重视这项工作。《条例》的出台，对落实科学发展观、构建和谐社会、发展海洋经济具有重要的现实意义和深远的历史意义。　 

    第二，《条例》的出台是1999年新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》实施以来第一个配套法规。海洋工程这个概念是在新修订的《海洋环境保护法》中新提出的概念，《海洋环境保护法》对防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害单列了一章，提出了原则要求。法律在实践过程中需要细化，需要进一步对海洋工程进行界定，对海洋工程建设当中存在的污染环境因素如何进行科学管理、有效管理，也需要通过不断地管理实践进行探索。在专家们的积极努力下，在有关部门的大力配合下，经过多次协商、推敲，国务院法制办积极与有关部门沟通协调，终于有了这个《条例》的出台。这对建立健全我国海洋保护法规体系将产生积极的影响，它的作用在今后的管理实践中将会日益凸显出来。《条例》的出台将对我们国家海洋行政管理部门进一步加强海洋管理，进一步履行国务院赋予我们管理监督海洋环境的职责起到积极的促进作用。

　　贯彻落实《条例》需做好几方面的工作

　　国家海洋局副局长王飞：《条例》的出台无疑给国家海洋行政管理部门既赋予了权力，又提出了要求，海洋行政管理部门感到既有动力，又有压力。作为海洋工程环境保护的主管部门，首先要对《条例》进行学习，对条文进行理解，认真宣传贯彻《条例》丰富的精神内涵和法律要求。

　　国家海洋局要对海洋环境保护工作进行总结，以使我们的工作更加规范，更加符合海洋环境的客观规律，海洋经济发展的客观要求和开发海洋、保护海洋的利益。我们要在法律法规的基础上，进一步完善我们部门的一些规章制度，做到有法可依、有法必依、违法必究。同时，要加强对海洋环境的监测工作。因为海洋环境的好坏，一个工程建设项目在建设过程中或者建成以后对海洋及其海洋生态影响如何，要通过科学的海洋监测，通过数字，通过科学研究来说明这项海洋工程建设对海洋生态的破坏程度。我们要在过去海洋监测比较有力的基础上，进一步加大海洋监测能力的建设，组织好和管理好全国海洋监测网络，充分发挥各级海洋行政主管部门所设的海洋监测机构的作用，及时掌握海洋环境动态变化。按照法律法规的要求，为海洋环境管理提供技术支撑，同时也为各级政府开发海洋、利用海洋和发展经济的决策提供技术支持。同时，要定期评价海洋环境质量，完成科学技术资料的积累和分析，更重要的是为审批各类用海项目提供可靠的科学数据。 

　　要进一步加大执法力度，充分发挥各级海洋监督管理部门的作用，尤其是充分发挥中国海监总队在海洋执法中的作用，使各级海监队伍在海洋环境保护执法中做到有法可依，及时发现和查处违法事件。同时，由于海上工程建设具有高投入、高风险等与陆地建设项目不同的特点。海上一旦发生污染事故，它的处理难度、带来的损害比陆地上要大得多。一些大型或者特大型的海上突发性溢油事故对一个海湾、海面几乎是灭绝性的打击，清除起来也非常难。

　　海洋工程其中一个很大的主体就是海上油气开发作业问题。为了防止海洋油气开发跑冒滴漏和大的溢油事故的发生，我们要与海洋石油勘探开发作业者密切配合，建立健全我们国家的海洋石油勘探开发应急管理体系，防范重大和突发性溢油事故发生，提高石油开发过程中的处理能力、预测能力和石油的清除能力，使我们国家的整个海洋工程的海洋环境保护工作落到实处。要借《条例》出台和贯彻之机，使从事海洋勘探开发和海洋工程的各个企业、各个部门，使各级海洋管理部门在能力上有大的提高，在认识上进一步统一，共同努力，把海洋开发好、利用好、保护好,促进海洋经济发展，让海洋可持续利用，让我们的大海永远湛蓝，使海洋永远成为我们取之不尽、用之不竭的资源，为社会主义建设作出持久贡献。

《条例》完善了海洋工程环境影响评价制度

    国务院法制办农林司司长王振江：从海洋污染的原因来看是多方面的，有陆源污染，也有海洋工程污染，为了保护海洋环境和海洋资源，国务院已先后制定了防止陆源污染物污染海洋,防止海岸工程建设项目污染海洋，防止船舶污染海洋等方面的法律法规。鉴于海洋工程也是一个方面，国务院决定颁布实施这个《条例》，该《条例》经过国务院第148次常务会议审议通过，以国务院第475号令公布实施，于11月1日起施行。这个《条例》是在认真总结实践经验的基础上制定的，完善了海洋工程环境影响评价制度，针对实践中存在的问题，加强了对海洋工程建设、海洋工程运行过程中污染损害海洋环境的监管，加强对海洋工程运行后排污行为的监管，细化了有关海洋工程污染事故的预防和处理措施。

　　具体来讲，第一，关于海洋工程建设前的海洋影响评价制度。在海洋工程建设之前进行海洋环境影响评价，从源头上控制和减轻海洋环境污染，这是一个十分重要的办法。因此，《条例》规定，一是要求海洋工程必须做环境影响评价，《条例》明确规定了评价的原则和要求；二是明确了海洋工程建设环境影响报告书和核准的权限和期限；三是完善了海洋工程环境报告书重新核准的规定。

　　第二，海洋工程在建设和运行过程中对它的污染损害的监管措施。加强对海洋工程建设运行过程中污染损害的监管，是防止海洋工程污染损害海洋环境工作的中心环节，因此《条例》做了四项规定。一是明确海洋工程保护设施“三同时”制度，二是对海洋工程环境的影响实行后评价制度。三是补充了对不同海洋工程污染损害海洋环境的特别管制措施，比如说围填海的工程等。四是明确凡是使用期满需要拆除或者改作他用的海洋工程要经过有关部门的批准。 

　　第三，海洋工程运行后对它的排污行为要进行监管。这是防治海洋工程污染海洋环境中的一个关键，也是规范日常排污行为的需要。因此《条例》做了四方面的规定。一是明确要求海洋工程排污必须进行报告。二是海洋工程排污核定和排污费收支要实行严格的监管。三是对海洋油气勘探开发中的废物加强管理。四是对污染物的排放实行限排和禁排制度。

    第四，关于海洋工程污染事故的预防和处理。为了减少这一类事故的发生，及时处理海洋工程污染损害海洋环境的突发事件，提高应急反应能力，《条例》做了三方面的规定。一是明确海洋工程污染损害海洋环境应急预案的编制要求。二是规定了污染事故的报告制度。三是对污染事故的应急处理做了具体明确的规定。此外，《条例》还根据《海洋环境保护法》的规定，进一步明确了违法行为的法律责任，加强了海洋主管部门的执法手段。为了有效的防止企业污染损害海洋环境，《条例》进一步明确了民事责任，要求造成海洋环境污染事故的建设单位必须排除危害，造成损失的要赔偿损失，以加大违法行为的成本。

    总之，《条例》的公布实施，将对防治海洋工程污染损害海洋环境，促进海洋环境保护事业的发展，实现海洋资源的可持续利用，促进海洋事业的健康发展起到积极的推动作用。

    《条例》最大的亮点：保护与开发紧密结合

　　新华社记者：任何一个《条例》的制定都强调有没有过硬的措施，请问这个《条例》有哪些过硬的措施？最大的亮点是什么？

　　国家海洋局海洋环境保护司司长李晓明：这是1999年新修订《海洋环境保护法》第一个配套法规，而且主要是着眼于海洋工程，海洋工程这个定义是我们在探索中逐步摸索出来的。这个《条例》要说亮点不止一个，最重要的是保护与开发紧密结合。开发不能无限制的污染海洋环境，保护海洋环境也不能妨碍经济发展，这个《条例》将两者关系处理得比较到位。为了实现这个目的，制定了事先控制环境评价、事中监管、事后评价等一系列措施，从而使经济发展和环境保护有效地结合起来。

　　20万元并非海洋工程违法承担法律责任的上限

　　中央电视台记者：这次出台的《条例》加大了对海洋工程违法的惩处，《条例》最严厉的惩处，比如说经济惩处可以达到多少钱？还有就是重大海上污染事故防治应急制度，这个是不是我们国家第一次出台这样的制度？如果有，和以前的有什么区别？ 

　　国家海洋局海洋环境保护司副司长林山青：关于法律责任这部分，大家关心这个《条例》在罚款的额度上与以前有什么区别。从目前法律上规定，似乎是将最高限设在20万元，（链接：条例规定：环境影响报告书未经核准，擅自开工建设；海洋工程环境保护设施未申请验收或者经验收不合格即投入运行的……等一些违规违法行为，《条例》除规定“责令停止建设、运行，限期补办手续”等措施外，还可处５万元以上２０万元以下的罚款。）但这不是承担法律责任的最高限。大家可以看一看，《条例》的第54条、55条规定，根据违法行为造成的损失，要按照倍数来乘，因此可能最后处罚的结果就不是最高限20万元。所以最高限目前不能给你一个准确的数字。但是可以告诉大家，他的违法行为严重性和违法程度决定应该承担什么样的法律责任。 

　　从事海洋工程建设必须编制防治海洋污染应急预案

　　国家海洋局海洋环境保护司副司长林山青：关于应急预案，主要是根据国务院加强应急管理工作的要求，结合新的形势下提出的。在海上作业的单位，从事海洋工程建设必须编制防止污染应急预案。过去的应急预案只有在海洋石油勘探开发企业里有要求，叫编制溢油应急计划，现在是扩大了这个范围，所有从事海洋工程建设项目的必须编制应急预案，因为海洋工程范围比原来要大，涉及到的企业比原来的范围也要大。所以在应急预案上是根据新的情况提出，所有从事海洋工程建设项目的单位必须编制应急预案。

    《条例》对围填海实行严格控制

　　科技日报记者：《条例》的主要执行者是哪个部门？比如罚款是不是就交给国家海洋局？另外，资料提到近岸海洋生态环境脆弱，海洋污染加剧和围填海造成的危害，能不能给我们介绍一些具体例子？

　　国家海洋局海洋环境保护司副司长林山青：关于执法问题，对执行这个《条例》，行政层面是由国家海洋局，具体由环保司负责。涉及到对违法案件的查处是中国海监总队系统各级海监机构负责。罚款按照我们国家现在的规定，要全部上交财政，不交给国家海洋局。

　　关于围填海的问题，由于我们国家实行比较严格的，从某种意义上是最严格的土地政策，所以沿海城市由陆地上的严格控制向海上要地的倾向已经开始出现。沿海经济快速发展必然带来土地问题，所以围填海的趋势比过去加重了，因此从我们国家海域使用管理法、包括今天公布的《条例》，对围填海都是实行严格控制。在这个《条例》中只有围填海的审批必须举行听证会，对于其他项目，法律上没有硬性要求。

　　围填海造成的危害在海域法生效以前，包括这个《条例》生效以前有很多。我举个例子，山东半岛荣成有一个桑沟湾，当时是一个天然的海参生长地，海参在里面生长。后来人为加了一个坝，过了三五年，这里的海参就几乎绝迹了，因为加坝以后改变了当地海洋的海流、水温等条件，所以最后海参没了。围填海往往对我们的海洋生态环境造成影响，所以我们对围填海实行严格的控制措施。

《条例》首次对海洋工程作出界定

　　中国海洋报社记者：《条例》首次对海洋工程作出了界定，请问具体是如何界定的？这些界定对海洋环境保护的实际工作会产生什么样的影响？

　　国家海洋局海洋环境保护司司长李晓明：关于海洋工程的定义问题，1999年立法以后一直到现在制定条例过程中，我们一直在不断探索和摸索。在过去所有的法律包括管理实践中，从来没有将海洋工程单独作为一个问题提出来。1999年在新修订的《海环法》中提出海洋工程之后，就需要对海洋工程进行法律界定。在这个过程中，我们广泛听取专家的意见，也结合大量的管理实践，以及现在海洋经济发展过程中所面临的种种问题和矛盾，在会同有关各部门共同商榷的基础上提出这么一个定义。这个定义实际上也是跟以前国家标准和现行执行的有关法律结合起来，比如现在平均高潮线的定义，比如说这个海洋工程要跟现行的有关海洋法律相结合。也就是说这个条例适用的范围和《海域使用管理法》适用的范围是一致的，因此在这个基础上提出平均大潮高潮线的原则。但即使这样一个定义也不是完整的，还需要在不断实践中进行完善。同时还应根据各地的不同情况加以适用。

    （链接：条例对海洋工程的定义表述为：海洋工程，是指以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的，并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程。具体包括： 

    （一）围填海、海上堤坝工程； 
    （二）人工岛、海上和海底物资储藏设施、跨海桥梁、海底隧道工程； 
    （三）海底管道、海底电（光）缆工程；
    （四）海洋矿产资源勘探开发及其附属工程； 
    （五）海上潮汐电站、波浪电站、温差电站等海洋能源开发利用工程； 
    （六）大型海水养殖场、人工鱼礁工程； 
    （七）盐田、海水淡化等海水综合利用工程； 
    （八）海上娱乐及运动、景观开发工程；
    （九）国家海洋主管部门会同国务院环境保护主管部门规定的其他海洋工程。）

　　此前，由于新修订实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》对海洋工程与海岸工程的界定不明确，许多应该按照海洋工程进行环境管理的建设项目仍然被视为海岸工程进行管理，十分不利于海洋生态环境的保护。再加上两类工程的环境保护管理工作分别由两个部门进行，使得管理上出现问题，严重影响了海洋环境保护工作，并且给工程建设单位留下了界限不明的法律空隙，导致了许多违规乱建现象，造成了对海洋生态环境的危害。 

　　此次制定《条例》，明确了“海洋工程”的法律概念，界定了“海洋工程”和“海岸工程”的范围，规定了两类工程的界限划分，为海洋工程建设环境保护管理工作提供了有力的法律依据。

海洋工程环评有标准可依
今后还将进一步完善和细化

　　中国新闻社记者：资料中提到跨海路桥建设、采矿等需符合环保标准？你们评定的标准是什么？比如说围填海有关工程应该符合有关环境保护标准，这个环境保护标准是什么标准？　

　　国家海洋环境监测中心主任马德毅：任何国家，不可能细化到每一小项、每一类型的海洋工程都有专门的保护规范。从目前来讲，我们也还不能完善到这一步。但是现在有几套环境质量标准或者相应的环境保护的一些规范，它是通用性的。比如说海水标准，你要做海洋工程，这个海洋功能区是二类水质区，你建工程期间就不能低于二类。包括海底管道、桥梁，这些可能不直接排放污染物，那我们还有沉积物的质量标准。具体功能区要求达到什么标准都是有的，你要做你就不能超过这个标准，超过这个标准就不能上马。此外我们在海洋生物质量方面也有标准。我们有专门的海洋工程环境影响评价指南，类似这样的标准都有。比如架桥，架桥以后可能会阻挡海流的方向，这样就有可能改变局部海域的海洋生态系统变化，包括海底隧道、海底铺设电缆等，考虑造成敏感区域的环境质量下降，这方面我们都有相应的技术标准和技术规范，具体操作都有。作为我们来讲，就是在技术方面做一些工作，包括一些技术上的标准规范起草等等。在工程运行中间的监测，都是由我们技术部门来实施，这方面的规范标准还是比较完备的。当然，随着以后海洋工程的多样化，我们现有的标准恐怕还是不够的，将来还要逐步细化。

　　国家海洋局海洋环境保护司副司长林山青：我补充一点，现在海洋工程环境影响评价在技术方面主要依据海洋工程环境影响评价技术导则去做。

海洋工程都要进行海洋环评

　　经济日报社记者：根据《条例》的规定，海洋工程建设在开工之前都要经过环境影响评价，对已经开工的项目环境影响评价做不做？如果做，它不符合环境影响评价怎么办？如果不做，它实际上对海洋环境造成影响，与《条例》的规定相抵触。

　　国家海洋局海洋环境保护司副司长林山青：可以肯定的说，肯定做。这个《条例》是对《海洋环境保护法》进一步细化和完善，海洋工程环境影响评价这部分工作在《海洋环境保护法》里已经有明确规定，在《条例》生效之前，所有海洋工程都已在做海洋环境影响评价。

    《条例》实施过程中需要注意哪些问题

　　人民日报社记者：在贯彻这个《条例》过程中需要注意哪些问题？

　　国务院法制办农林司司长王振江：首先有一个充分发挥各个方面积极性的问题,这项工作涉及的面比较广，影响因素也比较广，涉海管理部门也比较广，这就更需要各有关人民政府和有关部门按照各自的职责，各负其责，互通信息，密切合作，做好这项工作。海上执法条例，在国务院机构改革方案没有出台之前就是按照现行的管理方案来执行。第二，要实施好这个《条例》，注意处理好这个《条例》和现行的有关行政法规的关系。这个《条例》是根据1999年新修订的《海洋环境保护法》来制定的，对海洋工程污染损害海洋环境专门做了一章，海洋工程这个概念在1999年《海洋环境保护法》修订之后作为法律的概念提出来的。但是和老的海洋环境保护法的配套条例，比如海岸工程条例还没有修改。因此，这就有可能出现新的海洋工程条例和海岸工程条例之间可能有些条文不一致。因此，在贯彻实施这个条例过程中按照《立法法》的规定，新的法规和旧的法规规定不一致时应该适用新的法规的规定，同时，我们正在抓紧对海岸工程条例进行修订，以使其尽快衔接起来。第三，处理好管理和服务的关系。这个《条例》对执法部门赋予了很大的执法权，同时也对有关部门的管理行为或者说行政行为做了很多规范。这些都是为了进一步加强对海洋工程的管理，有效防治海洋工程污染损害海洋环境，保障海洋经济可持续发展的一些基本要求。一方面规定了很多行政审批，要加强管理，但是管理的同时，更多的是服务的问题。所以各有关管理部门都应当遵循依法便民的原则，提高办事效率，为促进海洋经济的健康快速发展，保护好海洋环境提供更优质的服务。


                                     南方渔网编辑：黄倩