给海洋穿一件法律外衣

中国水产门户网报道　   从4月的墨西哥湾钻井平台爆炸，到5月的新加坡海域油轮货轮相撞，到6月埃及红海沿岸发生漏油事故，再到最近中国大连的输油管道爆炸，几个月里，海上溢油灾难事件频频发生。灾难，把如何从制度上保护海洋的问题推到了前台。

      原油泄漏的后遗症

　　2010年7月30日下午，北京市东城区新中街的聚龙商务楼3层的会议室内，国际环保组织绿色和平正在召开媒体见面会。
　　该组织对大连漏油事件经过整整10天的现场调查，并对这次漏油事件的油污清理工作和可能的环境影响作出分析，称“本次清理工作及时有效，但在预防措施和防护方面存在较大问题”。他们指出：中国急需针对全国范围内的石油基础设施布局展开全面的风险评估，建立并完善石油泄漏事件的应急处理计划，并从长计议减少对石化能源的依赖。
　　“按照我们比较粗略的计算，这次大连湾已经打捞上来60000吨左右的油污，这种有效性让人惊讶，是两万多名参与打捞油污的渔民用稻草和双手创造的一个奇迹。”绿色和平从阿拉斯加专程邀请到实地考察的理查德•斯坦纳教授评价道。
　　理查德•斯坦纳教授曾经亲自参与评估了1989年阿拉斯加威廉王子湾石油泄漏事故以及仍然在持续的墨西哥湾的BP漏油事件。
　　同时，理查德•斯坦纳教授也提出政府需要为污染海域的渔民提供基本的防护措施，并为大连市民和游客设立明显的警示，对水产品的去向进行监控，以防石油污染进入人体，造成长久的健康影响。
　　与此同时，国家海洋局北海分局环境监测中心副主任杨建强研究员告诉记者，此次事件，最直接的经济损失可能是被污染海域周边的养殖户。如果油膜到达滨海旅游度假区、海滨浴场、保护区等敏感区域，对生态环境的影响会更严重。而这些影响都将缓慢被释放和发现。目前，对相关海域的海洋溢油生态损害评估报告至少两个月后才能出炉。
　　中国环境科学研究院生态研究所的研究表明，侵入海水中的原油仅有一小部可以溶解，而绝大部分都浮在海洋表面，并随着洋流飘向岸边，导致打捞难度较大，尤其是滞留在沙滩的原油，随着潮起潮落凝聚在沙滩上，沁入地下水循环系统，将对近海养殖影响很大。
　　另外，海湾凝聚的油污还有一个可怕的影响，即影响洋流和潮汐的流动性，导致海水循环不畅，最终形成一潭死水。
　　中国环境科学院从事石油生态影响研究的人士说，目前没有特别有效的方法清除海滩上的油污，因此要警惕滩涂原油对周围生态的影响。
　　7月29日，绿色和平组织的工作人员在大连金湾桥下进行实地考察时，一位连日来一直参与清理工作的渔民突发急性中毒，被紧急送入医院进行抢救。
　　中国环境科学研究院研究员赵章元估计，这次事故给大连污染海域造成的生态危害，可能持续10年左右。
　
      企业肇事，政府买单？

　　中国能源研究会副理事长、发改委能源研究所研究员周大地表示，近年来，从全国范围来看，沿海各地普遍存在海洋环境保护行政执法难、处罚难、追究难等问题。这使海洋生态保护面临诸多困境。
20世纪80年代以来，中国先后加入了《联合国海洋法公约》等近20个有关海洋污染防治和海洋生态保护方面的国际公约，国内也制定了多部海洋环境保护的行政法律法规，如《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》等。但是，由于这些法律法规普遍缺少具体的执行标准和配套的实施细则，导致实体法形同虚设。即使案件性质和责任认定清晰，海洋行政主管部门也只能处以最高30万元的罚款，迄今并没有一起案件的责任人受到刑事追究。
　　中国投入海洋环境的投资较少，监测设备和专业人才严重短缺，主管部门不但难以在事前发出警示，在遇到突发性污染事故、污染纠纷和严重违法事件时，也很难迅速、准确反应。
　　谈到此次污染造成的损失赔偿问题，周大地表示，由于存在严重的制度缺陷，无论是直接受害人的经济损失，还是污染导致的间接损失，都无法从行政罚款中得到全额赔偿。
　　同时，目前中国有关溢油污染对海洋生态资源损害方面的研究很少，国际上也没有完全成熟的标准可以借鉴。由于缺乏客观的漏油污染定量化的评估方法，这也使生态损害赔偿困难重重。
　　北水国际咨询公司从事国际水环境咨询与研究的齐永强博士认为，我国仍然缺乏针对单一污染源如石油污染的专项环境保护法律法规。
　　他指出，在美国等国家的环境保护法规体系中，既有针对资源要素的保护法规如《大气污染法》、《土壤污染法》等，也有专项环境的《石油污染法》，其中明确了在海洋、河流、陆地等不同地方发生石油污染的处理规程以及赔偿办法等。
　　与之相比，我国的法律体系仍然相对落后和不完善，仍有许多法律缺乏配套法规，尤其是石油泄露赔偿金额的细化、量化问题，还需要完善与健全。
　　他认为，发达国家环境法律体系的建成，是在经济高速发展中补偿所欠之“环境债”。而我国在经济发展的过程中摸索对环境保护的法律机制方面刚刚开始起步。此次事件应该为建立这方面的法律法规敲响了警钟。
　　同齐永强持相同观点的，还有公益律师张兢兢。在她看来，在中国，往往是“企业肇事，政府买单”；政府为污染企业承担了责任，虽然看似较快地平复了社会矛盾，但却纵容了污染企业，破坏了环境法的原则。
　　“亡羊补牢，为时未晚。”绿色和平气候与能源项目经理杨爱伦认为，中国急需在全国范围内立即展开漏油事故的应急处理培训和应急机制建立。但是，只要不降低对于石油的依赖，类似的漏油事件就无法彻底避免；只要不降低对于煤炭的依赖，更多的煤炭相关事故和污染也同样无法避免。
　　据最新消息，中石油集团公司副总经理、党组成员廖永远于8月初在中石油集团公司的安全环保工作会议上表示，“7•16”大连新港原油管线爆炸事故，是一起严重的生产安全责任事故，损失惨重，影响巨大，性质恶劣，教训深刻。
　　他表示，尽管这次事故的直接原因是由于负责加注脱硫剂的公司现场操作不规范所导致，属于承包商事故，但也暴露公司有的单位仍然存在着属地管理职责不落实、现场监管责任不到位、作业许可管理不规范、作业过程监管不落实、安全环保风险意识淡薄等问题。
　　
      墨西哥湾的美国样本

　　2010年4月的墨西哥湾钻井平台爆炸，导致原油大量泄露。
　　据悉，墨西哥湾沿岸的渔业资源在美国占95%的份额。这次原油泄漏事故，不但对当地生态造成毁灭性打击，还使当地渔业、旅游、能源、航运业遭受重创。
　 据统计，这些行业每年的经济产值约为2340亿美元。当漏油被渐渐控制时，对污染地区的损失赔偿进入人们的视线。
　　英国石油公司已经承诺，将会为损失“埋单”，其中包括沿岸居民的财产损失、居民收入的减少、自然资源的破坏、地方政府财政收入损失等。
　　英国石油公司的官方网站上，详细列出了如何填写索赔申请表的说明，指导人们如何通过热线电话或在线提交索赔申请。此外，英国石油公司还在沿岸各州设立了20多个现场办公点。程。对于政府机构的理赔，则另有专业团队处理，和个人索赔分属两个不同的流
　　想得到赔偿也不是那么容易的。据了解，因为海滩被封，无法出租房屋而提出申请补偿，不但要附上以往的个人收入证明，还要提供材料证明确实是受漏油事故影响而造成的损失。
　　由于此次赔偿涉及面广，美国政府不断施压，要求英国石油公司设立专项赔偿基金，以保证赔付资金的完备。6月17日，英国石油公司发布声明，称其高层在会见奥巴马后，决定设立200亿美元的托管基金。奥巴马特别强调，这一基金“上不封顶”。
　　据悉，这次设立的专项赔偿基金所需的资金将在未来三年半里陆续投入，首批50亿美元会在2010年年内投入。这些资金将被用于对遭受原油污染的墨西哥湾沿岸居民进行赔偿，同时也会用于支付环境清理产生的相关费用。
　　这一基金由美国政府和英国石油公司以外的第三方机构进行管理，掌管人是著名律师肯尼思•范伯格。
　　除了200亿美元的赔偿基金之外，英国石油公司还承诺拨出1亿美元，赔偿因为停止深海钻探而失业的工人。根据英国石油公司的统计数据，截至7月23日，已收到了12.5万余份索赔申请，其中3万多份申请已经得到了赔偿，公司支付了2.3亿多美元。
　　墨西哥湾漏油事件发生后，在堵漏的同时，清理、赔付等工作也在按部就班地进行。这和西方国家相对成熟的法律制度体系分不开。
　　在中国政法大学污染受害者法律援助中心的公益律师张兢兢看来，和发生在中国的类似环境污染突发事故的肇事者相比，英国石油公司的信息公开程度比较高；而且，美国内务部、美国联邦环保署的网站主页上都设有专题，公开政府所掌握的信息。这和美国《信息自由法》的法律要求是分不开的。该法是美国在1966年制定的，要求联邦政府信息实行公开化。在张兢兢看来，法律手段在这次漏油事故中的运用值得关注。
　　现在已经有渔民、旅游业人士对英石油提出的民事集团诉讼；有环保团体起诉美国联邦政府发放深海采油证的公益诉讼；有路易斯安那州政府对联邦政府的近海石油开采禁令提出的诉讼；也有美国司法部对英石油的刑事调查。
　　各方都在充分利用法律赋予的诉讼权利，以期获得司法救济，或是通过诉讼来追究政府监管不力的责任，追究肇事者的刑事责任，或是保护自己的经济利益。
　　“每一次历史上重大的环境事件，都可能对环境法产生影响。1989年的埃克森事件，就催生了美国《石油污染法》的颁布。”张兢兢分析说，这次事件后，很可能对美国的环境和能源立法产生深远影响，影响正在参议院审议的《能源和气候法案》。