论现代渔业养殖与增殖法制化管理（上）

    中国渔业报讯：渔业是关系国计民生的重要产业。长期以来，渔业一直为解决“吃鱼难”而奋斗。随着人民生活水平的提高，渔业的功能有了新的拓展，由单纯的“裹食”功能向提供优质蛋白，强健国民体质，为民族复兴贡献力量转变；由单纯满足国民需求向供应国内外需要转变；由单纯提供食物向提供就业机会、增加国民收入转变。总之，渔业正在经历着由传统渔业向现代渔业的质变，加强以养殖与增殖为主导的现代渔业法制化管理势在必行。
　　山东是渔业大省，渔业养殖面积、产量和增殖规模、效益等重要经济指标连续长期居全国前列。2007年，全省水产养殖面积73万公顷，产量498万吨，分别占全国10%和13%，渔业养殖产量占总产量的64%。增殖品种近20个，增殖渔业产量近5万吨。从上世纪50年代起，山东省在全国率先解决了海带、扇贝、对虾、鲍鱼、大菱鲆、海参等人工育苗、养殖技术，掀起了水产养殖的一次次浪潮。一个又一个品种带动起一个又一个产业，将全省及至全国渔业养殖不断推向高潮。
　　上世纪70年代末，山东省开始在海洋和湖泊进行对虾、大银鱼资源增殖，对于恢复渔业资源，改善渔场环境，促进渔业经济发展发挥了重要作用。进入新世纪，山东省落实科学发展观，紧紧围绕建设社会主义新农村和发展现代渔业，在发展理念上，坚持发展生态渔业、高效渔业、品牌渔业，建设以山东半岛为主体的现代渔业经济区；现代渔业养殖从主导养殖品种抓起，省里确定重点抓海参、对虾、鲍鱼、扇贝、海带、鲆鲽、滩贝、乌鳢、河蟹等十大主导品种及10个地方特色品种，分种别类努力打造过30亿元、50亿元、100亿元的品种。连续三年的渔业资源修复行动计划将渔业增殖提高到了一个崭新的高度，增殖的品种不断增加，数量不断扩大，区域不断拓展，成效日益明显。三年来全省共投入增殖放流资金近3亿元，增殖品种扩展到对虾、海蜇、梭子蟹、金乌贼、鱼类、贝类、黑?、西施舌、魁蚶、大银鱼、鲢鳙等品种,投放各类苗种近70亿尾粒。综合直接投入产出比(苗种费与回捕产值之比)达到1∶19，其中中国对虾直接投入产出比1∶28；海蜇直接投入产出比1∶26；梭子蟹直接投入产出比1∶33。2007年全省渔业增殖产值估算达12亿元，渔业增殖的产业地位开始显现。
　　但是也应清醒地认识到，制约山东省渔业养殖与增殖发展深层次的矛盾和问题。从法律层面上看主要表现在：一是局部渔业水域环境污染加重，渔业生态环境恶化的势头仍未得到有效遏制；二是渔业生产规模小且分散，不适应市场经济发展的要求；三是渔业苗种生产缺乏规划，陆地工厂化养殖监管没有法律依据；四是渔药、渔用饲料及添加剂管理使用分属两个部门，渔业部门无法从源头上实行对养殖投入品的管理；五是渔民失海、失水问题日益突出，其合法权益难以保障；六是增殖专管机构法律地位不明确，增殖还未作为一项产业从法律层面上给予规定。
　　全球气候异常，环境污染加剧，捕捞强度加大，造成了世界性的渔业资源衰退，而随着人们生活水平的提高，人类对水产品的需求特别是对优质水产品的需求与日俱增。解决人类动物蛋白质供应问题，一个重要的途径就是发展渔业养殖增殖。近年来，水产品质量安全问题已经成为发展渔业养殖增殖必须首先面对的问题。《农产品质量安全法》对养殖增殖水产品进入市场的门槛提高，水产品由单纯供应不足转向低质水产品过剩和优质水产品数量不足，水产品国际贸易中技术避垒抬头，传统的生产和管理方式已经不能适应新的消费形势。加快渔业养殖增殖立法，建立政府引导、干预，市场推动，生产者自律的负责任渔业养殖增殖是大势所趋。
　　按照市场经济条件下政府职能定位的一般规律，政府对渔业养殖和增殖行政管理应主要体现在以下方面：
　　（一）界定和保护渔业产权。重点是对养殖水域滩涂核发养殖使用证确认养殖使用权，并保护养殖设施、养殖水产品等。对于非法剥夺养殖生产者水域滩涂，偷捕、抢夺他人养殖水产品，以及破坏他人养殖水体、养殖设施的，要依法查处，保护养殖生产者的合法权益。总结我国水产养殖业发展的成功经验，最主要的有两条，一是确定养殖生产者的水域滩涂养殖使用权，依法保护养殖生产者的合法权益；二是放开水产品市场，水产养殖业的发展在全国率先转上了市场经济的轨道。界定产权是实施市场化改革的前提和基础，1986年全国人大把农村体制改革中中央肯定的明确养殖水域滩涂使用权，颁发养殖使用证行之有效的做法以法律的形式确定下来，养殖证制度从此有了法律的保障。2000年修定《渔业法》继续保留并完善了这一基本制度。但是，从实际情况看，养殖证制度执行情况不尽如人意，因此造成养殖生产者的合法权益难以保障。实施养殖证制度就是界定和保护养殖生产者的产权，是各级渔业行政主管部门的法定职责，必须予以高度重视并认真组织实施。
　　（二）渔业经济运行的宏观调控。研究提出加强渔业经济运行宏观调控的政策措施建议并组织实施。一是研究制定中长期养殖业发展指导性计划，引导养殖生产者安排微观经济活动。二是研究提出产业政策和相应的投资项目政策建议，组织实施水产养殖业的公益性投资，优化养殖区域布局和产业结构。三是研究提出水产养殖业的税收政策和财政支出政策建议，促进水产养殖行业的收入相对公平。四是建立全国水产品统一大市场，协助建立水产养殖生产要素市场、信息市场和养殖水域滩涂流转市场等，为养殖生产者提供一个公正、自由、平等的竞争和生存环境。
　　（三）必要的微观管制。由于市场机制下的自由竞争和利润追逐，往往公共利益得不到保障，并且市场机制很难自动纠正，因此必须由政府来进行必要的微观管制。具体到渔业的养殖增殖，应加强对投入品、生产过程以及水产品质量的监管。一是加强水产苗种的监管；二是加强养殖过程监管；三是加强水生动物防疫检疫工作；四是加强水产品质量监控，保障消费安全。
　　（四）加强渔业水域生态环境保护。一是加大对渔业水域污染事故的查处力度。要认真执行《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》等法律法规，加大对渔业水域外源污染和养殖自身污染的查处力度，增加违法成本，保护合法养殖生产者的利益。二是保护渔业水域的生物多样性和遗传多样性。要严格执行《野生动物保护法》、《水生野生动物保护实施条例》、《水产苗种管理办法》、《水产原、良种审定办法》等法律法规，加强濒危水生动植物、水产原种及水产苗种入境管理，保护我国水生生物多样性和遗传多样性。三是加强渔业水域规划和养殖容量科学研究，合理确定养殖规模和容量，为养殖证核发工作奠定科学基础。
　　（五）制定渔民社会保障有关法律制度。研究提出渔民社会保障体系的政策建议。针对我国的二元经济结构和城乡分割现状，要认真研究对渔民的社会保障制度，配合政府有关部门加大对渔民的社会保障体系建设，保障广大渔民群众的基本生存权和发展权。

                南方渔网编辑：吴佩佩