规范老旧渔船管理 保障渔业生产安全

渔船是广大渔民生产作业的运输工具和生活的场所，质量如何直接关系到生产、生活和作业的效果，关系到每个渔民的生命安危。为进一步加强对渔业船舶的管理，保障渔业船舶和渔民生命财产安全，维护渔民合法权益，2007年5月10日，农业部印发《农业部关于加强老旧渔业船舶管理的通知》（农渔发[2007]11号，下称《通知》），2002年5月农业部与国家安全生产监督管理局联合发布的《渔业船舶报废暂行规定》（农渔发【2002】8号）和农业部印发的《关于实施<渔业船舶报废暂行规定>有关问题的通知》（农渔发【2003】20号）不再执行。《通知》对老旧渔业船舶管理工作提出更为明确的要求。

一、《通知》出台的历史背景

2002年5月，农业部与国家安全生产监督管理局联合发布的《渔业船舶报废暂行规定》(下称《暂行规定》），5年来，《暂行规定》对规范老旧渔业船舶管理起到了积极的作用，但是各地在执行《暂行规定》时，也存在诸多问题亟待解决。

(一)《暂行规定》不利于节约资源。在执法实践中，发现有部分渔业船舶证件载明的建造年限，已届报废船龄，而实船的技术状况较好。如果按《暂行规定》予以报废，不但渔民难以接受，就是验船师也觉得是暴殄天物，浪费资源。

（二）《暂行规定》不符合《物权法》的立法精神。《物权法》是维护社会主义基本经济制度，维护广大人民群众切身利益，规范社会主义市场经济秩序和财产关系的一项基本法。《物权法》在“用益物权编”第123条规定，依法取得的“使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利”受法律保护。这是我国民事基本法律首次明确渔业养殖权和捕捞权为用益物权，对促进我国渔业持续健康发展、维护渔业生产者合法权益具有重大意义。实施渔业船舶强制报废，容易造成不良的社会影响。

（三）《暂行规定》不方便渔民办理业务。渔民申请达到“报废船龄”渔业船舶延期报废，程序过于繁琐，且流于形式，从申请——受理——现场检验——上报审批（县级渔业行政主管部门）——市船检局专家评审——批复后打印证书，一路走来，要20—30个工作日才能完成，与方便渔民、提高行政效能的要求背道而驰。

（四）《暂行规定》不适应依法行政的要求。从依法行政的角度讲，《行政许可法》第十四条（本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。　　……）第十五条（本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。） 第十六条（行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。）第十七条（除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。）明文规定，“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”，而《暂行规定》属部门规章，没有明确的上位法支撑。

因此出台与即将生效的《物权法》(《通知》2007年5月10日发布比《物权法》实施时间2007年10月1日早5个月)相配套的规定，取代《暂行规定》来规范老旧渔业船舶管理迫在眉睫；运用技术手段和经济手段，辅助以必要的行政手段，引导船舶所有人，对技术状况差、安全隐患大的老旧渔业船舶实现自然淘汰势在必行。《通知》就是在这样的背景下应运而生。

二、加强老旧渔业船舶管理的重要意义

切实落实好《通知》规定，履行好法定职责，保障渔业捕捞生产安全，维护好渔民的合法权益，是渔业行政执法人员的光荣历史使命。

（一）落实好《通知》规定是开展好“隐患治理年”的当务之急。中央纪委就实施《安全生产领域违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》举行新闻发布会。　　国家安全生产监督管理总局局长李毅中在发布会上说：“要把２００８年作为“隐患治理年”，下大功夫排查隐患、消除隐患，有效防范遏制重特大事故。要以学习贯彻《安全生产领域违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》为动力，倍加警觉，切实抓好煤矿、矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、交通运输、渔业船舶等重点高危行业的隐患排查治理工作，下大功夫排查、治理隐患，有效防范遏制重特大事故。治理一项隐患，才可能避免一起事故，增加一份安全。”老旧渔业船舶是渔业安全生产潜在的隐患，渔业船舶达到《通知》界定的老旧渔业船舶船龄之后，可谓是危机四伏。隐患成因：一是船体受风浪侵袭、蛆蚀造成龙骨、纵桁、肋骨等构件强度变差,船体疲劳。二是装载后重力、浮力和水压强的交互作用，尤其是超载、偏载和频繁抢滩造成应力变化（因为木质渔船方型系数小，船体在水中与坐滩时所受的应力变化非常大，甚至相反。船体在上述两种状态下，受交变应力作用，紧固螺栓极易产生松动，灰缝产生裂纹。所以经常出现——船舶刚坐滩进行灰缝修漏处理，下水后新捻的灰缝又出现裂纹，越修越漏，就是这个原因）。三是渔业船舶在船与船帮靠、靠港、搁浅、浪涌和发生碰撞等，导致钉旷缝松，给渔业捕捞生产埋下安全隐患。

（二）落实好《通知》规定是贯彻十七大精神，关注民生的必然要求。老旧渔业船舶存在较大的安全隐患，对人民生命财产构成严重威胁。2007年10月6日，辽瓦渔 71079号渔船，在将军石港外捕蜇，由于超载，返航途中，船尾漏水，瞬间沉没。船舶基本情况：主机功率13.2kw，木质，1992年2月1日建成下水，属一般船龄老旧渔业船舶；检验记录显示：2007年3月30日在渤海村盖滩执行延期报废检验（换证检验），时隔180天后沉没，4人落水，3人获救，一人溺水身亡，直接经济损失近10万元。因此，加强老旧渔船管理，迫在眉睫，任重道远，应引起渔业行政主管部门的高度重视。

（三）落实好《通知》规定是实现好渔业行政主管部门第一要务的有力保障。保护渔业资源，保障渔业生产安全，服务经济又好又快发展是海洋渔业行政主管部门的第一要务。据统计，瓦房店市29.4kw以下渔业船舶的船龄结构已经进入 “老龄化”，1994年以前建造、达到老旧渔业船舶船龄173艘，1995年建造、接近老旧渔业船舶船龄27艘，两项合计是200艘。老旧渔业船舶管理是当务之急，是一项现实而紧迫的工作，长远而艰巨的任务。加强对老旧渔业船舶的监管，确保安全使用，事关平安渔业建设的大局。安全生产“人命关天”，要通过安全生产责任制的全面落实，形成人人有责、人人负责、人人尽责的管理格局。

（四）落实好《通知》规定履行法定职责，承担法定义务是相关单位和个人的共同责任。要引导渔民淘汰旧船，加大对老旧渔业船舶修理的投入，强化船舶所有人的主体责任意识，并把安全生产责任落实到生产的每一个环节、每一个岗位和每一个人。因此，管理部门、船舶所有人和修造单位要形成互动，履行好职责，承担起义务，部门之间形成合力，齐抓共管，确保老旧渔业船舶安全使用。

（五）落实好《通知》规定正确处理好渔业行政管理和保障渔民合法权益的关系是贯彻《物权法》的关键环节。《物权法》规定了广大渔业生产者的基本权利，意味着渔民今后从事渔业生产活动，不但有行政法的保护，而且还受民法的保护。渔业行政管理要坚持实事求是、与时俱进，进一步巩固老旧渔业船舶管理成果，因地制宜，不断创新管理模式，完善管理措施，强化维护渔民合法生产权益的意识，深化管理制度改革。加深对《物权法》的理解，尊重渔民的用益物权，保障渔民正确行使权利，找准保障渔业船舶安全生产和维护渔民合法生产权益两者之间的结合点，建立长效机制，管理从严，服务从优。贯彻《物权法》制度，维护渔民合法权益≠草菅人命，拿渔民的生命安全为代价，盲目迁就渔民、迎合渔民而降低管理标准；贯彻《通知》要求，保障安全生产≠皂白不分，侵害渔民的合法权益。二者的关系，是辩证统一的关系，必须抓住矛盾的主要方面，即保障渔民的生存（命）权要优先于渔民的生产权益。终极目标是要为渔民的生存权、物权提供坚实保障。不能把加强渔业安全生产同维护渔民合法权益割裂开来，必须准确把握，既不能左，也不能右，要依法办事，具体行政行为必须满足行政许可实体合法、程序合法的要求，因为任何偏颇都会给经济社会带来严重后果。

三、《通知》对老旧渔业船舶实行分类管理

《通知》将船龄达到一定年限的渔业船舶界定为老旧渔业船舶，并按老旧程度，分为一般老旧渔业船舶和限制使用老旧渔业船舶（老旧渔业船舶船龄标准见附件），对其采取不同的管理措施。