如何适用法律处罚公海违法渔船

摘自黄渤海区渔政渔港监督管理局：国际渔业法是主要以调整国家之间涉及渔业的原则、规则和制度的总称，它的主要表现形式是国际渔业条约、国际渔业协定等等，国际渔业法属于国际海洋法的范畴，是国际海洋法的分支。
　　自联合国成立后，先后召开了三次海洋法会议，对海洋法有关内容进行了大规模编撰和发展。目前，1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）被认为是最全面完整的海洋法法典。截止到2006年7月28日，《公约》缔约方共149个。我国于1995年批准该条约，成为该公约的缔约国。
　　《公约》中公海的定义是指除内海、领海、专属经济区、群岛水域以外的全部海域。任何国家均不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权下。公海对所有国家开放，包括沿海国和内陆国。任何国家不得主张对公海本身行使管辖权。
　　作为国际习惯法规则的公海自由原则是构成公海法律制度的基础。1982年《海洋法公约》规定公海自由包括6项，即航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道自由、捕鱼自由、建造人工岛屿和设施自由、科学研究自由。
　　《公约》中规定的捕鱼自由观念，随着公海渔业资源的衰退及人们对渔业资源养护的重视，面临不断地冲击。在《公约》的框架下，通过制定各种多边渔业条约，虽然规定各国都有权由其公民在公海中捕鱼，但是在捕鱼中要求各国承担本国根据有关条约和协议在鱼种、数量、方法、区域等方面的义务已成为一种趋势。
　　国际上有关渔业的主要公约、协定、决议
　　联合国大会关于禁止在公海使用大型流网的决议
　　1990年3月15日，联合国大会通过44/225决议，《联合国大会关于禁止在公海使用大型流网的决议》，在该决议中规定在1992年6月30日前，应强行暂禁所有大型流网作业。1991年12月21日，联合国大会又通过了46/215决议，要求国际社会所有成员国保证到1992年12月31日在各大洋和公海海域，包括闭海和半闭海，全面禁止大型流刺网作业。
　　执行1982年12月10日《联合国海洋法公约》有关《养护和管理跨界鱼类种群的规定的协定》（以下简称《执行协定》）
　　1995年8月4日由参加会议的各国代表团一致通过这一协定，我国于1996年11月6日签署了这一协定。在该《执行协定》中，确认了在公海捕鱼管理中应采取预防性措施，并允许区域性渔业组织成员国对涉嫌违反规定的外国渔船实施登临检查。
　　北太平洋溯河性种群养护公约
　　该公约于1992年2月11日在莫斯科签订，1993年2月21日生效，我国目前不是该公约的缔约国。
　　养护大西洋金枪鱼国际公约
　　该公约于1966年5月14日在里约热内卢签订，我国于1996年10月24日成为该公约的缔约方。
　　印度洋金枪鱼国际公约
　　1996年3月27日生效，我国于1998年10月14日加入该协定，并作出两个声明。
　　中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约
　　2000年9月5日在美国檀香山签署，2004年6月19日生效。该公约于2004年12月2日对我国生效，但我国对该公约有声明。
　　中白令海狭鳕资源养护与管理公约
　　该公约于1994年2月11日签订于华盛顿。我国于1994年6月16日签署，1994年7月16日核准，1995年12月8日对我国生效。
　　促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定
　　该协定于1993年11月24日以粮农组织大会第二十七届大会15/93决议的形式得到批准，于2003年4月生效，我国尚未批准这一协定。
　　相关的国际公约必须遵守
　　条约主要特征之一即条约具有法律拘束力。条约规定了国际法主体间相互关系中国际法上的权利义务，具有法律拘束力。有些国际法主体间的国际文件，是对它们共同关心的国际问题表示共同的态度或政策，并无意就具体事项规定相互的国际法上的权利义务，或者在制订文件时即表示不认为该文件具有法律拘束力，这样的国际文书不是国际条约，尽管这类文件在国际关系上可能具有重大的政治意义，或具有道义上的力量。
　　条约的适用必须遵守原则。对于在主权平等、充分表达自己意愿基础上的各项有效条约，各当事人必须按照条约的规定，善意地解释条约，忠实地履行条约义务。任何当事人都不得以任何借口违反条约的规定，不得从事违反条约目的和宗旨的活动，除情形发生变迁等特殊情况外，不得废弃条约规定的义务。
　　《维也纳条约法公约》规定，凡有效的条约对其各当事国有拘束力，必须由其善意地履行。一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。按照国际法，如果违反条约必须履行原则，不履行有关的条约义务，就构成国际不当行为，违约者应承担国际责任。
　　由以上规定可以看出，我国批准加入的《公约》及相关国际渔业条约和协定，除声明保留的条款外，我国在适用时应当坚持必须遵守原则，应善意地解释相关的国际渔业条约，忠实地履行条约义务。
　　相关的国际渔业法在我国如何适用
　　国际法在中国国内适用问题
　　在我国目前的宪法中，将坚持和遵守作为国际法基本原则核心的和平共处五项基本原则写入其中。表明从最基本的原则上，中国尊重和遵守国际法的体系，履行自己的国际义务。在实践中，我国政府一贯地坚定维护自己的合法权利并忠实地履行自己承担的国际义务，恪守法律与正义，在国际上享有崇高的声誉。在处理国际法与国内法关系问题时，原则上，我国在参与制定国际法规则时，要根据和考虑本国国内法的规定和立场；而在制定国内法时，又充分考虑和尊重所承担的国际法义务，力争使二者协调互补，有机配合。
　　对于条约在国内的适用和地位，目前我国宪法没有作出统一明确的规定。从一些涉及条约适用的国内立法看，条约的直接适用、条约与相关国内法并行适用、条约需经国内立法转化才能适用的几种情况都存在。
　　国际渔业法如何在国内适用
　　1.适用的国际渔业法必须是我国缔结、批准或加入的。适用的国际渔业法必须是我国缔结、批准或加入的，这是我国承担相应国际渔业法规定义务的前提条件，也是适用国际渔业法的首要要求。我国未缔结、批准或加入的国际渔业法对我国不具有法律约束力，也就不存在在我国如何适用的问题。另外，有些国际渔业法我国虽然缔结、批准或加入，但如果对其中有些条款声明保留，这些声明保留的条款对我国也不具有法律约束力，这些保留的条款也不能在国内适用。
　　2.相关的国际渔业法对在公海从事捕鱼活动的国家应履行的义务作出了明确规定。我国缔结、批准或加入的相关国际渔业法对在公海从事捕鱼活动的国家应履行的义务作出了明确规定，如《执行协定》在第五条一般原则中要求沿海国在公海捕鱼的国家应根据《公约》履行合作义务：采取措施，在切实可行的情况下，包括发展和使用有选择性的、对环境无害和成本效益高的渔具和捕鱼技术，以尽量减少污染、废弃物、遗弃渔具所致的资源损耗量、非目标种的捕获量及对相关或从属中特别是濒于灭绝物种的影响；进行有效的监督、管制和监督，以实施和执行养护和管理措施。
　　3.相关的国际渔业法对在公海从事违法捕鱼活动的渔船的处罚明确规定由其船旗国按国内法律进行处罚。我国缔结、批准或加入的相关国际渔业法对在公海从事违法捕鱼活动的渔船的处罚明确规定由其船旗国按国内法律进行处罚。因为国际渔业法不能直接设定对违反国际渔业法行为的处罚措施，依据国际法的相关规定，应明确规定相应的处罚应由其船旗国依据国内法进行处罚。如《执行协定》第十九条船旗国的遵守和执法问题中规定：一国应确保悬挂其国旗的船只遵守养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的分区域和区域措施。为此目的，该国应一是执行这种措施，不论违法行为在何处发生；二是立即对一切涉嫌违反分区域或区域养护和管理措施的行为全面进行调查，包括对有关船只进行实际检查，并迅速将调查进展和结果报告指控国和有关分区域或区域组织；三是规定任何悬挂其国旗的船只向调查当局提供关于船只位置、渔获、渔具、在涉嫌发生违法行为地区的捕鱼作业和有关活动的资料；四是如认为已对涉嫌违法行为掌握足够证据，即将案件送交本国当局，应毫不迟疑依其法律提起司法程序，并酌情扣押有关船只；五是如根据本国法律确定船只在公海上严重违反了这些措施，确保该船不在公海从事捕鱼作业，直至船旗国对违法行为所定的，但尚未执行的所有制裁得到执行时为止。
　　4.我国国内渔业法对国际渔业法规定的禁止性规定也有类似规定及相应的处罚规定。如果我国国内渔业法对国际渔业法规定的禁止性规定没有类似规定及相应的处罚规定，依据我国相关法律的规定，违法行为及处罚的设定必须有法律依据，法律没有明确禁止及处罚的行为不得处罚。所以，对国际渔业法的禁止性规定，我国国内渔业法必须有类似规定及相应的处罚规定。
　　5.相关的国际渔业法与相关国内渔业法应并行适用。我国渔船在公海上违反了我国批准或参加的国际渔业法，能否直接适用国际渔业法的规定进行处罚？答案是否定的。因为相关国际渔业法虽然对在公海捕鱼作出了许多禁止性规定，但国际渔业法与国内渔业法在强制力依据与强制方式上有着明显的不同，因为国际渔业法没有超过国家之上的强制机构来保证实施，而国内渔业法的强制力是由超过个体之上的国家机器来保障和实施的。相关国际渔业法也明确规定了对违法行为的处罚由船旗国依据国内法的相关规定进行处罚。那么，能否直接适用国内渔业法进行处罚？答案也是否定的。因为《中华人民共和国渔业法》第二条规定，在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。
　　从《渔业法》第二条的定义可以看出，对相关渔业活动的管辖基于属地管辖，即对在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事的渔业生产活动具有管辖权。那么，中华人民共和国管辖的其他海域是否包括公海？从本文开头所介绍的国际海洋法的规定来看，显然公海并不属于我国的管辖海域，对在公海的违反相关国际渔业法规定的我国渔船不能直接适用国内渔业法进行处罚。
　　所以，对在公海的违反相关国际渔业法规定的我国渔船在处罚时的法律适用应是国际渔业法与相关国内渔业法并行适用。
　　如我国某艘渔船在北太平洋从事大型流网作业，被现场查获，那么，对该船的处罚必须是国际渔业法与国内法渔业法并行适用。如果该船取得合法的在北太平生产的渔业捕捞许可证，只是从事大型流网作业，那么，该船违反的国际渔业法就是联大44/225决议、联大46/215决议、《执行协定》，违反的国内法为《中华人民共和国渔业法》第三十条第一款，在处罚时依据《中华人民共和国渔业法》第三十八条第一款的规定进行处罚。如果该船没有取得合法的在北太平洋进行生产的捕捞许可证，擅自在北太平洋从事大型流网作业，除违反上述三个国际渔业法的规定外，还违反了《中华人民共和国渔业法》第二十三条、第三十条的规定，在处罚时应依据《中华人民共和国渔业法》第三十八条第一款、《中华人民共和国渔业法》第四十条的规定进行处罚。
　　综上所述，对违反国际渔业法的渔船在处罚时正确地适用法律，第一，不仅可以在国际上彰显我国做为一个渔业大国，忠实地履行批准或加入的相关国际渔业法所规定的义务，树立起负责任的渔业大国的良好形象。而且，通过渔业行政执法活动，将国际渔业法与国内渔业法的规定在实践中予以充分运用，在一定程度上也丰富了相关行政执法活动的内容。第二，通过对违反国际渔业法渔船的处罚，使广大渔业生产者加深对相关国际渔业法的理解，增强对公海渔业资源养护和合理利用重要性的认识，抛弃在国内海域捕捞的旧习。第三，做为渔业行政执法机构，亦应了解国际渔业管理发展的新趋势，传统的对渔业生产限制与调节已转向对渔业资源的养护，对渔业的直接投入已转向对渔业生产产出进行管理，国际渔业法规定的渔业资源养护和管理的方法和措施不断地细化和量化，相关公约的成员国渔业执法合作不断深入和加强等等。
　　我国只有适应国际渔业管理制度的发展和变化，自觉遵守相关国际渔业法的规定，协调与加强同有关国家的渔业执法合作，才能保证我国远洋渔业生产的持续稳定并获得最大的渔业合法权益。

                                               南方渔网编辑：陈如燕