氯化钠监管起争议：饲料企业该如何维权？

在动物营养中，钠和氯是维持动物健康生长和正常生产性能所必需的两种元素。但是大多数饲料原料（尤其是植物性饲料原料）中，钠和氯的含量都较低，因此需要另外补充。在饲料产品配方中添加氯化钠是满足动物对钠和氯需要的主要途径。而食盐的主要成分是氯化钠（NaCl），因此食盐便成为补充氯化钠最简单、价廉、有效的物质。
　　
　　随着我国养殖业的发展，饲料行业对氯化钠的需求量越来越大，目前每年用量近百万吨。因为盐业公司生产的饲料用盐与饲料添加剂企业生产的饲料添加剂氯化钠这两种产品每吨差价在100元以上。为了维护本行业的利益，近一段时间，广西、山东、江苏、河南等地的一些饲料添加剂氯化钠产品被各地盐业管理部门查扣，甚至一些合法经营饲料添加剂氯化钠的企业负责人也以非法经营罪被列为犯罪嫌疑人，农业行政主管部门与盐业行政主管部门之间的饲料级氯化钠监管权之争被不断升级。《中国猪业》杂志记者通过采访相关饲料企业，咨询行业专家及律师，并结合收集的相关资料，对饲料级氯化钠监管权归属问题涉及的相关标准、法律法规、争论焦点及典型案例进行了梳理，最后结合网友和专家的意见为饲料企业的下一步维权提出应对招数，以期为相关企业维权提供参考。
　　
　　与饲料级氯化钠相关的标准和法律法规
　　
　　1990年生效的《中华人民共和国盐业管理条例》第十九条规定，食用盐、国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家实行统一分配调拨。其他用盐，制盐企业在完成国家分配调拨计划和按规定确保合理库存的基础上，可在盐业行政主管部门的指导下进行自销。
　　
　　1996年生效的《食盐专营办法》规定，食盐是指直接食用和制作食品所用的盐，并将畜牧用盐钠入食盐管理范围。2013年对该办法进行了修订，并于2013年12月7日予以发布，将定点生产企业的审批权和食盐准运证的核发权这两项审批权下放至省级。
　　
　　2000年，国家质量监督检验总局发布了国家标准《GB5461—2000 食用盐》（以下简称《食用盐》标准），规定了食用盐的技术要求、试验方法、检验规则和包装、标志、运输、贮存，并指出该标准所指食用盐为供食用的精制盐、粉碎洗涤盐及日晒盐。
　　
　　2008年，国家质量监督检验总局、国家标准化管理委员会共同发布了国家标准《GB/T 21513—2008畜牧用盐》（以下简称《畜牧用盐》标准），并指出该标准所指畜牧用盐是以食盐为载体，通过添加适量的添加剂，用于畜禽食用的粒状畜牧用盐和畜牧盐舔块。
　　
　　2009年，国家质量监督检验总局、国家标准化管理委员会共同发布了国家标准《GB/T 23880—2009饲料添加剂氯化钠》（以下简称《氯化钠》标准），对饲料添加剂氯化钠的感官指标、理化指标、卫生指标、检测方法、检验规则等强制性标准作出了严格规定，并指出饲料添加剂氯化钠是作为饲料中钠离子和氯离子的补充剂，属于饲料添加剂产品。该标准的发布结束了饲料企业只能将食用盐标准和畜牧用盐标准作为产品质量标准的历史。
　　
　　2012年5月1日，新修订的《饲料和饲料添加剂管理条例》正式实施。其中第三条明确规定：国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作，县级以上地方人民政府饲料、饲料添加剂管理部门负责本区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。
　　
　　2013年12月30日，农业部发布新修订的《饲料添加剂品种目录》，并于2014年2月1日正式实施，氯化钠作为矿物元素饲料添加剂都名列其中，并宣布2008年12月11日公布的《饲料添加剂品种目录（2008）》（农业部公告第1126号）同时废止。
　　
　　2013年10月10日，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布了新修订的《饲料标签》（GB10648—2013），并于2014年7月1日起正式实施。新修订的《饲料标签》标准中将饲料和饲料原料产品成分分析保证值项目食盐标示改为氯化钠标示。
　　
　　在《2014年食盐计划安排意见》中，国家发展和改革委员会要求2014年食盐计划编制工作本着形式从简、务实高效的原则，只编制和下达食盐销售计划及省际间调拨计划（包括直接食用、食品加工用盐；加碘和非碘食盐），畜牧盐、渔盐、肠衣盐和出口盐由食盐专营主体根据市场需求采取产销企业自主衔接方式保证供应，不再列入国家指令性计划。
　　
　　2013年11月，国家发改委发布《关于编制2014年国民经济和社会发展计划（草案）的通知》（发改综合〔2013〕1946号），规定2014年，畜牧盐、渔盐、肠衣盐和出口盐由食盐专营主体根据市场需求采取产销企业自主衔接方式保证供应，不再列入国家指令性计划。
　　
　　争论焦点
　　
　　饲料级氯化钠归口的监管部门存在争议
　　
　　有人认为，按照《饲料和饲料添加剂管理条例》、《饲料添加剂品种目录（2013）》等相关规定，作为饲料添加剂的氯化钠的生产应由地方饲料添加剂管理部门监管。饲料企业从取得省级饲料管理部门核发的饲料添加剂氯化钠生产许可证和产品批准文号的生产企业采购饲料级氯化钠，并进行饲料生产，是合法行为。
　　
　　但也有人认为，饲料氯化钠作为畜牧用盐应适用《食盐专营办法》，而其氯化钠含量超过95%，属于地方《盐业管理条例》如《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》中规定的氯化钠含量60%以上的盐产品。因此，反对方认为，按照《食盐专营办法》、《食盐加碘消除碘缺乏病危害管理条例》及地方《盐业管理条例》的相关规定，饲料所用氯化钠的生产、运输、销售等环节应由地方盐务局监管，饲料企业销售的氯化钠应从取得食盐批发许可证的企业购进，否则为违法行为。
　　
　　饲料级氯化钠适用法存在争议
　　
　　按照《立法法》第八十三条的规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，使用特别规定，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这确立了我国司法实践中法律适用的两项基本规则，即“新法优于旧法”和“特别法优于一般法”。
　　
　　“新法优于旧法”规则也称“后法优于先法”规则，其基本含义是，当新法和旧法对同一事项有不同规定时，新法的效力优于旧法，在新的法律生效后，与新法内容相抵触的原法律内容终止生效、不再适用。《饲料和饲料添加剂管理条例》和《食盐专营办法》分别于2011年和1996年由国务院颁布。因此，按照“新法优于旧法”规则，饲料级氯化钠的相关管理应该依据《饲料和饲料添加剂管理条例》，而不是《食盐专管办法》。但也有人指出，《食盐专管办法》已于2013年进行了修订，按正式实施时间，该法相对于《饲料和饲料添加剂管理条例》应是新法。
　　
　　一般法是指在时间上、空间上、对象上以及立法事项上所作出的一般规定的法律规范。特别法则是与一般法不同的适用于特定时间、特定空间、特定主体（或对象）、特定事项（或行为）的法律规范。司法机关在适用同一机关制定的一般法与特别法时遵循的是“特别法优于一般法”的规则。《食盐专营办法》对氯化钠的规定可以视为特别规定，从这个方面看，盐务局似乎有权对饲料级氯化钠进行监管。
　　
　　饲料级氯化钠是否属于食用盐（畜牧用盐）存在争议
　　
　　有人认为饲料级氯化钠属于饲料添加剂，不属于食用盐（畜牧用盐），主要原因在于饲料添加剂氯化钠、食用盐和畜牧用盐均有国家标准，三个标准对产品的控制指标存在明显区别。
　　
　　一是《食用盐》和《畜牧用盐》标准对碘含量有明确的规定，而《氯化钠》标准未对碘含量作低限要求。原因在于不同动物种类、不同生长阶段、不同生产水平对碘的需求量不同，而且由于各地土壤、水中碘含量的差异较大，致使饲料原料中碘含量的差异也较大，因此饲料企业在生产饲料产品时可根据产品的适用对象和所用原料的碘基础含量来确定碘的实际添加量，一般可通过碘源添加剂（如碘化钾、碘化钠、碘酸钾和碘酸钙）或添加剂预混合饲料来加以补充。
　　
　　二是为了使饲料添加剂氯化钠在配合饲料产品中易于混合和分布均匀，一般要求氯化钠产品有较细的粒度，而《食用盐》标准规定的食用盐粒度较大，且波动范围也较大，不像《氯化钠》标准对粒度有较严格的要求。
　　
　　三是饲料添加剂氯化钠对“白度”指标的要求低于《食用盐》标准的规定，这是因为配合饲料产品由多种原料组成，色泽变化大，而氯化钠在配合饲料中添加比例较小，添加后不可能对产品色泽造成明显影响，因此对“白度”不必要求过高，这样有利于降低氯化钠产品的成本。
　　
　　四是饲料添加剂氯化钠的纯度相对较低。《氯化钠》标准中对氯化钠的含量规定为≥95.5%，饲料行业认为饲料添加剂氯化钠产品能达到这个标准就可以了，而《食用盐》标准对氯化钠含量的要求一般较高。
　　
　　除了执行标准不同，饲料添加剂氯化钠与食用盐和畜牧用盐在专营要求，生产许可证的颁发等方面均存在差异，具体见表1。

表1 饲料添加剂氯化钠与食用盐和畜牧用盐的区别

　　虽然农业部畜牧兽医局在2001年对中国盐业总公司《要求贵部解释105号公告的请示》的复函（2001农牧便函字第27号）中指出，用于饲料加工的氯化钠属于畜牧用盐，应遵守《食盐专营办法》。但记者咨询律师后，被告知，任何基于被废止的规定建立的法律法规都是无效的，2003年12月9日，农业部已发布公告宣布1999年7月26日农业部发布的《允许使用的饲料添加剂品种目录》（农业部公告第105号）即日起废止，可见，该复函是无效的。
　　
　　但也有人指出，《氯化钠》标准检测的多项指标均采用《食用盐》标准中所采用的检测方法进行检测，从饲料添加剂氯化钠产品的各项理化指标可以看出，该产品均未改变食用盐的属性，也未对食用盐进行再加工，因此，可将饲料添加剂氯化钠认定为食用盐。
　　
　　3  典型案例
　　
　　案例1：国务院法制办裁定牛羊用微量元素预混合饲料不属于畜牧用盐
　　
　　2003年，内蒙古赤峰市盐务局依据《食盐专营办法》第十四条“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”和第二十八条“渔业、畜牧用盐适用本办法”的规定，认为赤峰市畜牧兽医药械供应站所经销的牛羊用微量元素预混合饲料就是畜牧用盐，应由盐务部门管理，而赤峰市畜牧兽医药械供应站依据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条“本条例所称饲料，是指经工业化加工、制作的供动物食用的饲料，包括单一饲料、添加剂预混合饲料、浓缩饲料、配合饲料和精料补充料”的规定，认为他们所经销的牛羊用微量元素预混合饲料是饲料添加剂厂生产加工的含多种微量元素的混合饲料，是添加了氯化钠的终极产品，应由饲料行政主管部门管理。
　　
　　赤峰市畜牧兽医药械供应站不服赤峰市盐务局以其私自销售畜牧用盐为由作出的行政处罚，申请赤峰市政府进行执法监督。赤峰市法制办在审查中遇到牛羊用微量元素预混合饲料（即舔块）是否属于《食盐专营办法》中规定的畜牧用盐的问题，并将此问题提交国务院法制办。法制办研究认为，牛羊用微量元素预混合饲料是以盐和多种微量元素为原料制成的添加剂预混合饲料，是一种含盐制品，应不视为属于《食盐专营办法》中规定的畜牧用盐，并将复函以“国法秘函〔2003〕128号”文件的形式公布。
　　
　　案例2：地方政府裁定饲料添加剂氯化钠不属于盐务局的职权范围
　　
　　2012年11月7日，福州天大饲料有限公司因生产需要，向具有农业部和省级饲料工业办公室颁发的生产许可证和批准文号的海盐调味品（福州）有限公司购进饲料添加剂氯化钠。福建省福州市盐务局却认为饲料添加剂氯化钠属于其食用盐专营管理的范畴，而且认定该批饲料添加剂的原料盐（氯化钠）不是购自当地盐务公司，是直接购自盐矿，并对福州天大饲料有限公司仓库内的7吨饲料添加剂氯化钠作出就地抽样取证先行登记保存的决定。同年11月12日，福州盐务局对此进行立案调查。同年12月20日，该局又对此批饲料添加剂作出异地保存决定。福州天大饲料有限公司不服福州盐务局的行政行为，向福州市政府提起行政复议申请。
　　
　　福州市政府经调查后认为，饲料添加剂不属于盐务局的职权范围，相关企业的生产经营活动应受法律保护。而福州市盐务局的行政行为也不符合法律规定，程序违法，因此决定撤销福州市盐务局对福州天大饲料有限公司的行政决定。
　　
　　案例3：地方政府及地方各级法院维持盐务管理局行政处罚决定
　　
　　2013年5月25日，广西贵港盐务管理局对贵港市万千饲料股份公司涉嫌违法购进、使用非碘饲料生产用盐进行立案调查。现场查获产品名称为“不一样”的饲料添加剂氯化钠6.212吨，经检测，该批产品的主体成分氯化钠含量为99.21%，属盐产品，碘含量为0，不符合《食用盐》标准要求。贵港盐务管理局认为，该公司私购并在饲料生产中使用不符合国家标准的食用盐，违反2002年实施的《广西壮族自治区盐业管理办法》第18条、第25条第2款、第44条的规定。6月18日，贵港盐务局依法处罚饲料公司1万元。万千饲料股份公司不服，认为其购进、使用的“不一样”饲料添加剂氯化钠属于农业部公布的《饲料添加剂品种目录（2008）》中的氯化钠，应理解为国家所允许在饲料中添加的有效成分，不是食用盐，先后向贵港市人民政府申请行政复议，向贵港市港北区人民法院和贵港市中级人民法院提起行政诉讼。2013年8月30日的行政复议决定书、2013年12月11日的一审和2014年5月16日的二审行政判决书均维持了贵港盐务管理局行政处罚决定。
　　
　　案例4：饲料企业合法地位得到农业部确认
　　
　　农业部办公厅于2014年4月23日对康地饲料（中国）有限公司《关于被“异地封存”的饲料级氯化钠的申请》进行复函，根据该公司提供的材料，农业部经查核确认，海盐调味品（福州）有限公司常州分公司是经农业部审核批准、取得饲料添加剂氯化钠生产许可证的合法企业（生产许可证编号：饲添（2013）T00020），其销售的饲料级氯化钠产品属于饲料添加剂，并依法取得产品批准文号（产品批准文号：苏饲添字（2013）230701），可以用于饲料生产。康地饲料（中国）有限公司采购使用该产品符合《饲料和饲料添加剂管理条例》及相关规定。
　　
　　案例5：饲料添加剂企业在维权路上
　　
　　2014年6月5日，江苏宿迁市鼎盛盐业有限公司销往宿迁益客饲料有限公司的4吨饲料添加剂氯化钠被宿迁市盐务管理局查封，理由是：“从未取得食盐批发许可证的企业购进食盐。”
　　
　　2014年6月27日、7月1日以相同理由，宿迁市盐务管理局先后查封了宿迁鼎盛盐业36.5吨肠衣盐，以及淮安白玫饲料有限公司销往宿迁大北农饲料的36.25吨饲料添加剂氯化钠。
　　
　　2014年7月8日，郑州市盐业管理局盐政执法人员突击检查了牧鹤集团生产车间，发现50余吨违规盐产品，河南省盐产品质量检测中心对现场取样进行检测，结论是工业盐。按照《食盐专营办法》、《食盐加碘消除碘缺乏病危害管理条例》、《河南省盐业管理条例》相关规定，郑州市盐业管理局对牧鹤集团两个仓库中存放的154吨和83吨工业盐分别执行了扣押和就地封存处理。
　　
　　4  高手支招
　　
　　由于我国的相关法律还不完善，地方盐业行政主管部门对饲料级氯化钠的监管虽然不合理，但似合法，各地还会出现众多类似的纠纷，饲料企业在面对此种情况，该如何处理，各地网友、相关专家、律师纷纷支招。
　　
　　招数一：将矿物元素添加剂改为预混料添加剂
　　
　　农业部可对《GB/T 23880—2009饲料添加剂氯化钠》进行修订，允许饲料添加剂氯化钠中再加一定的载体，使氯化钠的含量降低到60%或50%以下，将饲料添加剂氯化钠生产许可证改成预混料生产许可证和相应批准文号。
　　
　　招数二：通过新闻媒体尤其是中央级媒体制造舆论，发挥舆论监督的作用
　　
　　我国大部分地区的盐政管理和经营队伍是一套机构两块牌子，各地盐务局是盐业管理政策的制定者、盐政执法者、生产企业的上级主管，同时又是盐产品的经营者。相比具有执法权的盐务局，饲料企业是弱势群体，可以借助媒体的介入，对盐务局的越权管理起到舆论监督的作用。舆论监督影响大，范围广，震动大，诸多久拖不决或处理不公的案件，一旦舆论参与，新闻媒体曝光，能迅速引起相关部门重视，从而得到很快的处理。如2003年的大学生孙志刚在收容站被殴打致死事件，由于媒体的介入，不断杀人者受到严惩，而且直接导致我国收容制度的废除。
　　
　　招数三：提交国务院法制办协调或由最高人民法院裁决
　　
　　截至目前，由于一直没有最高法律机关对有关法律规定作出解答，各地政府或法院对相关企业就饲料添加剂氯化钠的监管问题提起的法律诉讼作出了不一致的判决。若能获得最高法律机关的支持，相关经营企业向盐业管理部门维权将会更加理直气壮。
　　
　　招数四：提请两会代表关注
　　
　　反映民众诉求是两会代表的职责之一，每年两会代表也希望将民意反映上去，也在寻找素材，企业可将有关公平的市场竞争遭到了盐务局打击的相关情况向全国人大代表和全国政协委员反映。两会代表一旦采纳，将其形成建议、议案和提案提交两会，相关方面必须研究处理并答复。
　　
　　结语
　　
　　国务院颁布的两部行政法规《食盐专营管理办法》与《饲料和饲料添加剂管理条例》具有同等法律效力，由于追求垄断利益，盐行业希望自己的经营范围无限扩大且别人不得进入；由于政企不分，盐业行政主管部门才有可能滥用行政手段对其他市场主体进行打压；由于法治不严，政府和立法机构没有进行相关立法，并且没有做严谨的司法解释，进而导致饲料添加剂氯化钠的监管权的归属问题产生争议。虽然有众多解决争议的途径，但每一条都耗时久远，一些合法生产、经营和使用饲料添加剂氯化钠的企业被当地盐业行政主管部门查扣为“非法”，其产品被没收并罚款的案例还将继续上演。在2014年全国经济体制改革工作会议上，盐业改革纳入了2014年九大改革任务，一直以来被视为“难啃骨头”的盐业改革希望在2014年将有所突破，饲料添加剂企业的春天即将来到。