我国淡水渔业发展路径演变回顾（上）

中国水产门户网报道20世纪80年代中期，基于当时渔业发展情况和资源衰退的现实，以及《联合国海洋法公约》的新规定，我国确立了以养为主的渔业发展方针，对渔业结构进行了重大调整。1986年我国颁布《渔业法》，从法律体制上调整了中国延续数十年的以海洋捕捞为主的渔业经济政策。2000年修订后的新《渔业法》进一步规范了水产养殖业健康发展、实行捕捞限额制度，为渔业可持续发展奠定了法律基础。党的“十六大”以来，中央把“三农”问题放在经济社会发展全局的突出位置，支持“三农”力度不断加大，在支持渔业发展、保护渔民合法权益等方面也取得了积极的进展。
　　
　　改革开放前淡水渔业大起大落
　　
　　我国养鱼历史悠久。新中国成立以后，迅速建立了领导渔业生产发展的组织机构，制定了发展水产业的方针政策，采取积极措施恢复和发展水产业。1950年2月，首届全国渔业会议在北京召开。会议制定了“以恢复为主”的渔业生产方针，在工作上，大力引导扶持个体渔民走合作经济的道路；对国营渔业实现“集中领导、分散经营”；制定了“斤鱼斤粮”即使鱼价低于肉价等于粮价的鱼价政策。这些政策措施对指导生产和供给起到很好的作用。1953年，第三届全国水产会议提出新的工作方针为：“稳步地、有重点地发展海洋渔业，扩大淡水养殖面积，加强国营企业的经营管理，提高捕鱼量，更进一步开展渔业生产互助合作，改进技术，提高单位面积产量，开展爱国丰产竞赛运动：组织公私力量，搞好加工运销工作，为增加水产品产量而奋斗”。在“一五”计划期间，水产部门增建大型风帆船和进行机帆船试验、加强渔业汛期组织领导，保护水产资源繁殖，扩大放养面积，大力发展水产养殖，1953～1957年，主要渔区累计贷款19577万元。此外还制定了多种经济并存、自由购销等政策，活跃了市场。此后，在农业合作化浪潮下，渔区广泛开展互助合作，但也遗留了一些问题。
　　
　　改革开放之前，我国淡水养殖业经历了一个高速发展的过程。上世纪50年代开始，各地大兴农田水利建设，大大提高了我国淡水养殖的可养水面。1954年～1978年，尽管水产养殖面积的变化具有明显的波动性，但总体呈现快速增长态势，从37.6万公顷增加到272.28万公顷，24年间增加了6.24倍。“大跃进”时期，淡水养殖从南而北迅速推开。1958年，淡水养殖水面曾猛增到2143.17万亩，比1957年的1500万亩增加了643.17万亩，增长了42.88%。1977年11月，农林部在北京市召开了有关商品鱼基地建设的座谈会，决定采取民办公助、鱼钱挂钩的办法，在全国主要渔业产区洞庭湖、鄱阳湖、太湖、洪泽湖、珠江三角洲等地建设十大商品鱼基地。会后，各地都选取水面较多、基础较好的县市发展商品鱼基地。
　　
　　在建国以来到农村改革开放的这一段时间内，我国淡水养殖产量受政策变化影响一度大落大起。1978年以前，在水产品由国有水产供销企业独家垄断经营的体制下，水产品实行统购统销，价格的确定均向城市消费者倾斜，结果造成水产品价格长期低于其生产价格，不及猪肉价格的二分之一，这直接影响到渔民发展养殖生产的积极性。其次，在“大跃进”浮夸风的影响下，不考虑生物资源再生产能力和物质技术水平等，一味追求高产，造成资源破坏，人民公社“一大二公”和“平均主义”的分配思想更是影响了群众生产积极性。1959～1961年期间，国家粮食极度紧张，许多地方围湖造田、填塘种粮，致使水产养殖业萎缩。1959年开始，国内市场副食品供应严重缺乏，为增加捕捞量，水产部提出了大量的应急性措施，冲破了原有的夏秋鱼类繁殖生长盛期实行禁渔区、禁渔期的水产资源保护规定，对渔业资源产生了破坏性影响。1961年我国淡水捕捞量由1957年的61.4万吨减少到52.86万吨，减少14%。
　　
　　尽管受各种因素影响，但总体上看，这一阶段的淡水养殖产量还是呈增加趋势。1954～1978年，我国淡水养殖产量从277959吨增加到760468吨，24年间增加2.73倍。其中，1954～1959年的短短5年间就增长了1.14倍。此后淡水养殖业发展进入谷底，直到1971年，淡水养殖产量才增加到617846吨，超过1959年的水平。1974年，我国淡水养殖产量突破70万吨，1978年达到760468吨。
　　
　　改革开放后淡水渔业进入“黄金期”
　　
　　农村改革开放为淡水养殖业发展带来了空前的活力，使发展进入“黄金期”。1988年，淡水养殖面积为389.50万公顷，比1978年增长43.05%。此后，养殖面积有所下降，但增长的总趋势没变。1991年，淡水养殖产量达到457.02万吨，比1978年增加4.0倍，年均增长速度为14.79%。1992～2002年间，大宗淡水鱼增长率超过10%的年份有4年。在这一阶段，养殖面积稳步增加、单产水平快速提高是促进产量增长的重要原因。总结这一阶段的淡水渔业政策，与之前的政策相比有如下的一些内容和突出特点：
　　
　　改革放活，充分调动渔民发展生产的积极性
　　
　　针对前一阶段出现的水面利用不充分，因持续加大捕捞能力造成水产资源被破坏，自然水域捕捞已不能满足市场需求，海淡水养殖业发展缓慢，只注意国家和集体办场，群众积极性没有充分调动，水产品市场供应严重不足等问题，中共中央国务院接连召开全国性会议，明确了发展水产业的方针和政策。进入上世纪80年代以后，发展渔业的一系列方针政策进行了调整。1981年起，我国对淡水养鱼采取恢复、开拓、提高三结合原则，在城郊养鱼的基础上建设稳产高产商品鱼基地。1982年3月，全国淡水渔业工作会议召开，会议明确了落实养鱼水面使用权，完善生产责任制等有关政策。1985年，中共中央、国务院发布《关于放宽政策、加速发展水产业》的指示，文件明确提出：中国渔业发展以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举，国营、集体、个人一起上。在政策方面，文件做了几项突破性的重大决定：在生产关系上，承认养殖业承包大户及捕捞业以船为基本核算单位的合法性；在商品流通上规定水产品价格全部放开，实行市场调节：在经营体制上要求打开渠道，规定产供销、渔工商、内外贸可以综合经营；还肯定了发展远洋渔业的方针。
　　
　　此后，鱼塘被承包到户，明确了水面承包经营权和收益权，使渔民养鱼积极性被进一步调动起来，投入淡水渔业的热情高涨。通过国家扶持、集体筹集、群众集资的办法，各地积极开发荒滩、荒水，在短时间内就建起一批商品化鱼池，大部分渔场通水、通电、通路，基本形成了养殖、捕捞、饲料、加工、运输一系列配套工程与附属设施，为精养高产、大规模发展渔业商品经济奠定了雄厚的物质基础。商品鱼基地建立后，科研和生产单位重视饲料生产、鱼种放养、鱼病防治等问题，单产不断提高，经济效益显著增加。此外，湖泊水库大水面开发、稻田养鱼、坑凼养鱼、网箱养鱼等也开始兴起，放养面积增多，生产持续稳定增长，使中国淡水渔业进入新的发展阶段。
　　
　　水产品价格放开，引入市场机制
　　
　　1981年起，我国对淡水产品的收购开始松绑。1984年，我国水产品流通放开，可自由上市，多渠道经营，进一步推动了淡水渔业发展。1985年，中共中央、国务院发布《关于放宽政策、加速发展水产业》的文件明确规定水产品价格全部放开，实行市场调节。此后，水产品价格出现回归性上涨。1978～1984年，水产品平均收购价格指数为138.93（以1978年为100），零售价格指数为120.93；1985～1999年，水产品平均收购价格指数为569.84，零售价格指数为479.13。
　　
　　水产品价格放开后，政策因素的影响日益趋弱，供求关系成为决定性的因素。质量、替代品价格等的变化等也会对水产品价格产生一定影响。在这一时期，随着人口增加、人口平均年龄的提高、收入水平的变化，我国水产品需求快速增加，直接刺激了渔业生产的发展。
　　
　　恢复淡水水产资源，建立和完善相关渔业法律法规
　　
　　1978年3月16日，国务院决定成立国家水产总局。国家水产总局成立后，修改完善了1964年试行的《水产资源繁殖保护条例(草案)》，补充了奖惩、组织领导和监督实施等条款。1979年，国务院正式颁布《水产资源繁殖保护条例》。此后，各地的淡水渔业渔政管理机构相继恢复，一些地方恢复或增建湖泊管理机构，加强管理，恢复渔业生产秩序，取缔酷鱼滥捕的渔具渔法，改变天然资源衰退状况。有21个省区直辖市颁发了实施细则。淡水渔业省份对重要河流、湖泊、水库规定禁渔区、禁渔期或实行“封湖”、“封库”制度。1979年，国务院批转国家水产总局的报告，指出要严禁围湖填塘，要退田还湖、退耕还渔。此外，还注意设置鱼类洄游通道。1979年，国家水产总局颁发《渔业许可证若干问题的暂行规定》，捕捞业从业者须向渔政管理部门申请领取许可证后方能进行生产。1979年，国务院环保领导小组、国家计委、国家经委和国家水产总局联合颁布《渔业水质标准》，对因污染水域造成鱼类资源伤害的，要负经济赔偿责任并限期治理。1986年1月20日，国家颁布了《中华人民共和国渔业法》并于同年7月1日施行。渔业法对养殖业、捕捞业、增殖和保护渔业资源以及渔业管理做出具体规定，鼓励发展水产养殖业，积极增殖渔业资源，保护渔业生产者合法权益；鼓励发展外海和远洋渔业，限制内陆水域和沿岸近海捕捞强度。总体上，1978年以后，渔业法制建设得到大力加强，立法、执法和普法工作全面展开，渔业进入一个有法可依、违法必究、依法治渔的时期。
　　
　　回顾农村改革开放以来的历程，我国的淡水渔业基本上是在市场推动之下来发展的。到上世纪90年代中后期，我国水产品已经越过了短缺时代。在供给不断增加的情况下，市场竞争日益激烈，导致养殖效益的波动非常大。这个基本格局的形成，对我国淡水养殖业产生了深刻的影响。此外，不断衰退的渔业资源与日益增长的需求之间也形成新的矛盾。在此背景下，淡水渔业面临增长方式转变和提质增效。上世纪90年代之后，我国大宗淡水鱼产业发展进入稳定期，与此同时，淡水经济鱼类发展很快，休闲渔业兴起，成为渔业经济发展的新亮点。
　　
　　新世纪以来我国推动现代渔业发展
　　
　　从发展历程来看，在新世纪之前，我国淡水养殖业发展已经进入了调整期，这是社会经济发展的必然要求。今后的大宗淡水鱼类生产发展必须解决好数量和质量、保障性品种和多样化品种、发展方式转变等问题，遵守资源节约、环境友好和可持续发展理念，坚持以建设现代渔业为目标，围绕渔业增效、渔民增收，加快转变增长方式。
　　
　　政府财政支持力度增加
　　
　　建设现代渔业离不开政策的科学引导和政府的投入支持。进入新世纪以来，中央财政和地方财政对渔业的投入逐年扩大，鼓励渔业发展的支持范围也在逐步扩大。2002～2005年，中央财政对渔业的投入基本上略高于10亿元，渔业投入占农业投入的比例在0.5%左右。2006年起，中央财政对渔业的投入显著增加，达到37.06亿元，占农业投入的比例首次超过1%，为1.05%，此后中央财政对渔业的投入每年增加，从2002年的10.67亿元增加到2012年的246亿元，增加了235.33亿元，年均增长36.86%。渔业投入占农业投入的比例从2002年的0.56%上升到2008年的2.21%。2009～2012年的4年间，中央财政对渔业的投入占农业投入的比例基本不超过2.0%。通过政府补贴和财政投入，水产良种繁育、病害防治、水产品质量管理、渔业资源养护、水产科研、渔港和渔业安全、渔业执法装备体系建设和渔业柴油补贴等方面得到重点加强，解决了行业发展中的一些困难。
　　
　　我国渔业补贴政策框架逐渐清晰
　　
　　目前，我国渔业补贴的主要形式包括四大类：（1）直接的财政转移，如用于养殖业的科研或品种改良资金补贴、渔业管理补贴、开发新渔场补贴、“走出去办企业”的前期补贴等；（2）税收优惠，包括燃油税、关税、增值税和特产税等；（3）贷款贴息，如渔业企业技改、新产品开发贷款贴息、养殖贷款贴息、水产龙头企业贷款贴息等；（4）一般性政策或计划，包括渔船或捕捞许可证的赎回补贴、捕捞渔民转业转产补贴、渔民教育培训和渔业科技推广投资、检疫防疫及质量控制补贴、水产养殖补贴、渔港建设补贴、海洋渔业开发和科研补贴等。这些政策和项目的实施，发挥了重要的调控、引导和支撑作用，促进了渔业各项工作的开展，渔业公共服务和渔政执法装备水平有了一定提高，一些重要渔业资源得到保护和恢复，渔民生产生活得到一定改善，为渔业经济稳步发展提供了有力的支撑。
　　
　　对大宗淡水鱼类产业而言，可以享受的补贴主要包括几个方面：
　　
　　1. 渔用柴油涨价补贴。渔业柴油补贴政策是党中央、国务院出台的一项重要的强渔惠渔政策，是渔业历史上获得的资金规模最大、受益范围最广、对渔民最直接的中央财政补助，是中央“三农”政策在渔业的具体体现。2006～2012年，中央财政共下达渔业柴油补贴资金728.78亿元，占全部补贴资金的81.66%，在几个补贴行业中资金量位居首位。但需要说明的是，在淡水渔业中，只有淡水捕捞渔船可以享受到这一政策，一般的淡水养殖业很少能享受该政策。
　　
　　2. 渔业资源保护和转产转业财政项目。大宗淡水鱼涉及此项目的为其中的水生生物增殖放流。该项目以省及计划单列市为单位安排资金，对水生生物资源衰退严重或生态荒漠化严重水域，以及放流技术成熟、苗种供应充足、增殖效果明显、渔民受益面大的品种，在增殖放流资金安排上给予重点支持。
　　
　　3. 渔业互助保险保费补贴。“十六大”以来，在中央出台一系列推动农业政策保险发展的指导意见的背景下，渔业保险的探索步伐不断加快。2008年5月，农业部正式启动渔业互助保险中央财政保费补贴试点工作。试点险种确定为渔船全损互助保险和渔民人身平安互助保险，中央财政分别补贴保费的25%，渔民人身平安互助保险最高补贴保险金额每人20万元。渔船全损互助保险试点区域为辽宁省、山东省、江苏省、福建省、广东省、海南省部分重点渔区。渔民人身平安互助保险试点区域为浙江省岱山县。2009年8月，江苏省正式启动渔业政策性保险，为有效控制经营风险，确保渔业政策性保险试点工作达到预期目标，该省探索出了一种新型保险组织模式——省财政对参加渔业保险试点的投保渔民给予投保保费25%的补贴的基础上，将渔业互助保险年度保费“打包”再保险，即渔业互助保险巨灾超赔再保险。
　　
　　4. 发展水产养殖业的补贴。（1）水产养殖机械补贴。2008年，农业部和财政部预拨下达2008年农机具购置补贴款40亿元。与2007年相比，补贴资金规模扩大的同时，扩大了农机具购置补贴种类。其中，增氧机、投饵机和清淤机3类水产养殖机械首次纳入补贴目录。（2）水产良种补贴。水产良种补贴的起步是2006年的《水产养殖业增长方式行动实施方案》中提出要“开展国家级水产原良种场运行机制调研，探讨水产良种补贴方法”。2007年农业部水产健康养殖及水产良种补贴政策调研组奔赴各地进行调研取证，一些地方的水产良种补贴已经启动，但大多数涉及的是经济价值较高的淡水鱼类。（3）养殖基地补贴。山东省深入推进养殖池塘标准化建设工程，计划用5～8年时间，整理改造老旧鱼塘350万亩，新开发鱼塘150万亩，形成500万亩现代渔业生产基地。仅2007年、2008年两年省级财政投入就达3000余万元，改造池塘12万亩，新开发池塘2万亩。
　　
　　5. 渔业贷款贴息。渔业贷款贴息目前只在局部地区自行开展，主要对灾害造成的再生产能力下降、对符合地方发展要求的企业技改、新产品开发、固定资产投资等给予贷款贴息。（1）渔业救灾复产贷款贴息。2008年2月，广东省江门市财政安排200万元贷款贴息补助专项资金，按受灾经济损失比例分配给各市、区，各市、区政府按不少于1:1的比例配套专项资金，支持辖区内因2008年初寒冷天气造成严重损失的水产养殖户(场)救灾复产。贷款期限由农信社和受灾水产养殖尸根据需要和实际生产周期自行确定，贴息贷款补助期限为1年。当受灾水产养殖尸贴息总额小于或等于两级政府安排的贴息资金总额时，实行全额贴息；当受灾水产养殖户贴息总额大于两级政府安排的贴息资金总额时，则按比例实行部分贴息。2008年10月，广东省阳江市出台了渔业复产贴息贷款工作方案，支持遭受台风“黑格比”重创的渔业救灾复产。市本级财政安排补助专项资金1500万元，专项用于辖区内受灾户，尤其是“全倒户”、养殖受灾（损失10万元以上）大户和大船（60马力以上）船主的恢复生产性贷款，符合条件的，由市、县（市、区）财政按7:3的比例给予1年期贷款贴息。2009年7月，福建省清流县向受特大洪灾影响的养鱼户发放贴息贷款。由“清流溪鱼”发展协会担保，依托清流农行“惠农卡”，采取3～4户联贷方式，由县财政支付利息，给予每产受灾养鱼专业户5万元的3年授信贷款。（未完待续）