全球打击IUU渔业重要措施

中国水产门户网报道高宏泉   中国水产学会
　　
　　对于全球渔业而言，目前非法、不报告和不管制（IUU）仍然是最严重的社会危害之一。根据联合国粮农组织（FAO）最新估算，全世界每年因为IUU渔业所造成的损失介于100—235亿美元之间，相当于1,100-2,600万吨渔获物。FAO表示在全球主要渔业生产中，非法渔业甚至占到了整个渔业的三成还多。现在仍面临非法捕捞的鱼种包括：蓝鳍金枪鱼、南极犬牙鱼、大西洋真鳕及阿拉斯加狭鳕等。
　　
　　全球主要渔业均受到IUU渔业的影响，但IUU渔业最严重的水域是西非水域，估计该水域总渔获量的37%为IUU渔业。在非洲，IUU渔业也严重危及沿海社区的粮食安全及居民生计。以塞拉利昂共和国为例，该国动物性蛋白总消费量64%来自鱼类，且约有20万人直接从事渔业生产。
　　
　　一、盗捕问题严重
　　
　　根据环境正义基金会（Environmental Justice Foundation；EJF）一份报告，在2010年1月至2012年7月31日间，EJF在塞拉利昂共和国所推动的海区监控计划共接获252宗商业渔船在近海水域从事盗捕。ELF在当地的工作人员拍摄10艘不同渔船从事非法作业证据，并将该证据提交塞拉利昂共和国和欧洲当局。结果证实，其中9艘渔船将非法捕捞渔获物出口到欧洲。
　　
　　联合国海洋法公约（UNCLOS）规定，船籍国必须管理悬挂其国旗的渔船。ELF的调查显示，许多商业渔船根本不受控制。主要不法行为包括：进入禁渔区作业、攻击当地渔民、拒绝支付罚款、遮挡船名等识别标识、使用遭禁用渔具、在海上非法转载渔获物、拒绝停船受检、向执法官行贿、逃往临近国家以避免制裁和违法劳工法令等。
　　
　　EJF发现信号旗（Flag of Convenience；FOC）被大量使用在IUU渔业上，即非法捕捞者向缺乏能力或意愿监控悬挂其旗帜的渔船活动的国家购买信号旗。报告中详细说明了信号旗中介是如何积极协助非法捕捞者一再更换船旗（flag hop），并隐瞒自身的船舶所有权。据了解，在全球前13大信号旗国家的大型渔船中，有12%由欧盟公司所有，还有17%的信号旗船舶资料欠缺。EJF表示，由于无法确认非法渔船的船主真实身份，所以也无法将其绳之以法。
　　
　　EJF的调查显示，由于渔船监控系统（VMS）未能彻底措施，助长了IUU渔业的嚣张气焰。例如，几内亚共和国就没有一个正常运作的VMS机制。由于几内亚缺乏监控、管制或侦察措施，再加上塞拉利昂共和国最近对非法捕捞进行了取缔，导致许多非法渔船转战到几内亚。EJF曾于2012年6月对一个在非法渔船上作业的船员进行访谈，该船员认为几内亚是最容易从事非法捕捞的地方。
　　
　　EJF发现，IUU渔船除了将非法渔获物运往欧洲外，也将黄鱼等高价鱼种运往韩国。黄鱼是石首科一种，盐渍、风干后的黄鱼在韩国被视为珍贵的佳肴。在韩国市场一小串黄鱼就可以卖到100美元。不过，黄鱼也是塞拉利昂共和国渔民主要捕捞鱼种之一，更是当地社区居民重要的蛋白质来源。由于东亚的黄鱼资源于1970年代崩溃，导致渔船只能到更远的地方捕捞黄鱼。
　　
　　二、令人忧心的事实
　　
　　非法捕捞并非单一个案，几乎在每个国家的每项渔业中都有其踪影。根据绿色和平组织的调查，太平洋地区每年因为非法捕捞造成的损失高达20亿澳币，该区捕捞活动的三分之一不是非法就是不规范。根据英属哥伦比亚大学渔业中心主任的说法，非法捕捞横行再加上管理不善，导致非洲地区每年损失100万吨渔获物，约占全球渔业损失的10%。
　　
　　2004年，有367艘非法渔船遭到澳洲当局拘捕。媒体报道，在1998-2007年间，每3艘蓝鳍金枪鱼渔船就有1艘为澳洲水域非法捕捞船舶。在2007年7月至2008年7月间，澳洲当局共查获186艘渔船在该国水域从事非法捕捞作业，其中141艘是印尼籍。自2008年7月至2011年年底，澳洲当局共查获71艘非法作业渔船，其中，2011年共查获7艘。当IUU渔业与日俱增的时候，是否有任何打击非法捕捞的措施落实到位？
　　
　　三、踏出重要的一步
　　
　　2013年，FAO成员国终于在打击IUU渔业上迈出重要一步，即通过5年多的协商才达成共识的《船旗国绩效自愿性准则》。这项由FAO主导的国际准则旨在通过强化船旗国的管理责任，来减少IUU渔业活动。该准则包含建议措施，以督促、鼓励及协助船旗国遵守在渔船管理上应尽的国际责任和义务，同时也提出船旗国不配合时采取的应对方案。该准则内容相当广泛，包括绩效评估标准、实施评估程序、船旗国与沿海国间的合作、鼓励船旗国遵守准则的措施、遏制船旗国不遵守准则的手段、协助开发中国家提升执行能力的办法、FAO可从中扮演的角色等。除协助制定准则外，FAO也会监控该准则的实施情况，并向FAO渔业委员会报告。
　　
　　根据该准则，FAO将提供技术，援助有需要的国家。内容包括：协助推动能力建设（如制定法律与监管制度）、强化管理渔船所需要的政府组织能力与基础设施、拟定改善渔船措施。该准则将提交到2014年6月召开的FAO渔业委员会会议审核。
　　
　　四、建立黑名单
　　
　　自2010年1月1日起生效实施的“欧盟防止、遏制并消除非法、不报告和不管制捕捞法规（以下简称IUU法规）规定，除非进口商能通过健全的生产履历系统证明其水产品不来自IUU渔业，否则所有水产品一律禁止进入欧盟。此外，涉及IUU捕捞的渔船及国家会被列入黑名单中，并面临制裁。
　　
　　世界自然基金会（WWF）苏格兰分会会长Richard Dixon表示，非法捕捞是一个严重的全球性问题，并对海洋环境带来毁灭性影响。非法捕捞通常是专业的组织性犯罪，是造成全球渔业资源枯竭的一大主因，并使各种旨在协助恢复鱼类资源及保护其他海洋野生动物的活动成效大打折扣。非法捕捞也让各国蒙受极大的损失，特别是一些极度依赖渔业支撑其粮食安全及生计的贫穷国家。欧盟打击IUU渔业的做法，让消费者更有信心，不会在不知不觉地情况下协助非法分子从事IUU渔业，破坏全球海洋环境。作为全世界最大的水产品市场，欧洲率先提出来打击IUU渔业是正确的。
　　
　　另一方面，国际刑警组织（INTERPOL）也启动了”天平座计划（Project Scale）”，目的在于侦测、管制及打击渔业犯罪。皮尤环境组织（Pew）执行副总裁Joshua Reichert表示，在为阻止渔业犯罪而拟定的全球性计划中，天平座计划是很重要的一环。非法捕捞吞噬了世界各地合法渔民的利益，并削弱了全球社会妥善管理渔业的能力。
　　
　　国际刑警组织环境犯罪计划经理David Higgins表示，“天平座计划”是国际刑警组织通过有效执法以保护物种及栖地的行动计划。有了国际刑警组织的网络能力及以情报为主导的执法，将让打击跨国非法捕捞的全球工作更加集中及更具有协调性。“天平座计划”将致力于推动有关渔业犯罪的跨国合作与监控，并设法提高人们对非法渔业犯罪与其后果的认识与了解。
　　
　　在欧盟IUU法规施行一年后，已经出现了改善的迹象。目前欧盟成员国在让水产品入关之前，都会彻底实施核查。在2010年，有14批水产品被拒绝进口，还有288件针对第三国船舶实施额外检查的报告。欧盟成员国另外实施了4,850次检查，有240件违反规定。
　　
　　五、打击非法捕捞的下一步措施
　　
　　包括欧盟海洋事务暨渔业执委会委员长Maria Damanaki在内，许多人都认为，打击非法捕捞的下一步工作应该是建立全球性的渔获认证制度。Damanaki最近曾表示，相信这样的全球性计划将为水产品贸易带来公平，并促成国际承诺，共同打击IUU渔业。
　　
　　欧盟IUU法规是在2010年1月1日生效，按照要求所有进入欧盟的水产品必须附上由船旗国核发的渔获证明，以遏制IUU渔业。Damanaki在伦敦召开的第8届国际IUU渔业论坛上发言表示，对于不遵守规定或不配合打击IUU渔业的国家，欧盟的态度已经越来越强硬。2012年11月，欧盟执委会（EC）对8个第三方政府提出警告，要求这些国家尽快与欧盟合作打击IUU渔业，否则将被列入黑名单中。欧盟当局已经仔细研究这8个国家过去的守法记录，有明显证据显示并未尽到船旗国的职责。经过3年多的实施，欧盟IUU法规执行成效良好。建立IUU渔船及国家黑名单是具体可见的成果之一，渔获认证制度也已经落实到位。对欧盟与非欧盟国家政府及渔业界而言，都是一个艰巨的管理挑战。为彻底消除IUU渔业，欧盟将采取进一步的对策。