浅论海监执法中一事不再罚原则

中国水产门户网报道“一事不再罚”原则是行政法上的一个基本原则，是指行政机关针对一个违法行为，不得给予多次处罚。道理很简单，因为行政处罚的目的不是报复而在于惩戒。所以，对一个违法行为只需处罚一次，就足以纠正违法，防止再犯，以儆效尤。如果对一个违法行为实施多次处罚，则有违罚当其过或过罚相当原则，有失公正。对此，人们虽然已不乏共识，在观念上早已不是问题。然而，简单的一个条文，到了实践中也会因为复杂的实际情况变得难以把握。现举两个案例，浅论“一事不再罚”原则。

    案例一，有一违法填海工程被海监执法人员查处，处罚决定已生效一年有余。业主不仅没有退还非法占用的海域，恢复海域原状，反而大有继续施工之意。试问，该案是否可以再次对其进行处罚？案例二，某海洋工程项目，在有关领导的高度重视下隆重开工，轰轰烈烈一口气填海50余亩。经查，该项目既未进行环评也未取得海域使用权证书。试问，此案如果适用《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》同时作出两个处罚是否违反了一事不再罚原则？

　　现实中，一个行政违法人得到两种以上处罚的情形不外乎三种。其一，从处罚实施主体看。有一个处罚机关对同一个违法行为给予多次处罚；也有多个处罚机关对同一个违法行为给予多次处罚。比如，张三批发“苏丹红”毒鸭蛋，可能受到工商部门一个机关的多次处罚，也可能受到工商和食品卫生等数机关的多次处罚，还可能同时被法院判处刑事处罚。对此类情形的处理规则是，一个或多个处罚机关，针对同一个违法行为不得给予二次以上的处罚，即不得再罚。需要注意的是，处罚种类不同的，一般不算是再罚。因为不同的处罚种类其法律功用是不同的。如“退还非法占用的海域”的功用是要将被非法占用的海域退还给国家；“恢复海域原状”的功用是要恢复被围填改变了的海域的自然性状。

    其二，从处罚依据看。有一个或数个处罚机关依据相同的法律规范，对同一违法行为给予多次处罚；也有一个或数个处罚机关依据不同的法律规范，对同一个违法行为给予多次处罚。再如，张三批发“苏丹红”毒鸭蛋的行为，处罚机关就可能依据“工商登记”“产品质量”“消费者权益保护”“反不正当竞争”“食品卫生”等不同的法律规范对其作出处罚。本类情形的处理规则为，同一或不同的处罚机关针对同一个违法行为，不得根据相同的法律规范再次作出处罚；也不得根据不同的法律规范作出同一种类的处罚。还说张三批发“苏丹红”毒鸭蛋这个行为，处罚机关不能依据产品质量法又依据消费者权益保护法给张三多次罚款。因为，当不同的法律规范所调整和保护的法律关系一致，处罚的目的相同时，处罚一次就实现了管理的目的。由此揭示出一个规律，不同的法律规范凡所调整的社会关系相同、所保护的法益一致，就不用再罚。反之，则为例外。

    第三，从违法行为上看。行为人的一次违法行为，有时只触犯一个法律规范，理论上称为单效性违法行为。因只具备一个违法行为的构成要件，故法律认其为一个违法行为，通俗地讲即犯的是一个事；有时行为人的一个事实举动，会同时触犯数个法律规范，此为复效性违法行为，因同时具备多个违法行为的构成要件，故法律认为是多个违法行为，也就是犯了多个事。对此类情形的处罚规则是，单效性违法行为不得给予多次处罚，对于复效性违法行为可给予多罚。原因是复效性违法行为侵害了多个法律所保护的法益，或者说侵害了多个法律关系的客体。

    那么，回到前述案例一，案中海洋行政执法机关作出的处罚决定已经生效，只是还没有执行，有待“兑现”。对于执行问题，可以采取措施促使业主自动履行处罚决定，或者申请人民法院强制执行解决。

    然而，本案的难点并不在此，它在于对处罚决定生效后业主仍然占用海域的行为如何处理的问题。笔者认为，应当分两种情形加以对待：假如业主在处罚生效后没有新的侵害举动，只是持续占用当时围填的海域，可认为还是“一事”，不再处罚，只需将罚款的计算期限延长到非法占用海域行为的终了之日（如果当初只计算到处罚作出之日）。更为科学的做法是，在作出罚款决定之时，不直接确定具体的罚款数额，只定罚款的计算方式，并将占用海域的期限规定计算到非法占用海域行为的终了之日。即非法占用海域行为何日终了，罚款就计算到何日为止。而如果处罚决定生效之后，业主又实施了新的围填海行为，即产生了新的违法事实，则可认定为“多事”，对新的违法行为可作另案处罚。

　　最后看案例二，该案属典型的复效性违法行为，既侵害了海洋工程环境影响评价制度，又侵害了海域使用管理制度，还侵害到国家海洋行政公产权等，即一个工程侵害了不同法律规范所保护的多个法益。因此，同时适用海域法和海环法对其进行“多罚”，并不违反一事不再罚原则。道理就是，该案本为“多事”而非“一事”！


                                   南方渔网编辑：黄倩