浙江省推进水产养殖互助保险的思考

中国水产门户网报道 近年来，极端天气增多，自然灾害频发。台风、干旱、冻灾、地震等自然灾害加上疫病，对农业生产带来了巨大灾难。从2006年开始，作为强农惠农的新举措，国家推动政策性农业保险工作，深受广大农民的欢迎，使农业生产得到很大程度的保障。然而，水产养殖业与种植业、畜牧业虽具有同质性，但由于保险标的不好确定、费率厘清难度大、出险率概率高、勘查定损困难、理赔率居高不下等因素，水产养殖保险仍然是尚未涉足领域。为此，加快推进水产养殖保险，从制度上建立水产养殖灾害风险管理机制，切实降低灾害可能带来的不利影响，为养殖户竖一道“水产险”防火墙成为当然亟需研究的重大课题。

    一、推进水产养殖保险的重要性、紧迫性

    水产养殖是渔业生产的支柱产业。以渔业大市台州市为例，2011年水产养殖总面积39084公顷，其中海水养殖面积27809公顷，淡水养殖面积11275公顷。水产养殖产量39.86万吨，占全市水产品总产量的28.21%；水产养殖产值44.74亿元，占全市渔业产值36.73%；水产养殖增加值17.49亿元，占全市渔业增加值的35.56%。水产养殖业的发展，促进渔业结构的战略调整和渔业发展方式的转变，为社会提供优质水产动物蛋白、保障粮食安全、带动相关产业发展和促进渔（农）民增收发挥了重要作用。水产养殖业也是农业中的“三高”产业，即高投入、高产业、高风险。水产养殖业的地位和作用以及高风险特征，直接反映了推进水产养殖保险的必要性。从转移和管理风险的角度讲，推进水产养殖保险，不仅非常必要，而且迫在眉睫。

    第一，推进水产养殖保险，是构建渔业风险保障体系的有机组成部分。构建渔业风险保障体系，这是社会和谐稳定的润滑剂和稳定器，而金融、保险服务则是其中的核心内容。目前，渔船互助保险、渔船船东雇主责任互助保险、渔民人身意外伤害互助保险全面推开，渔业码头设施互助保险、涉韩渔船担保也已开展，基本达到了海洋捕捞行业的全覆盖，并积累了巨额的风险准备金。与此形成鲜明反差的是，水产养殖保险还是一片空白，目前仅处于起步探索阶段。渔业是指捕捞和养殖鱼类和其他水生动物及海藻类等水生植物以取得水产品的社会生产部门。按水域可分为海洋渔业和淡水渔业，按生产特性分为养殖业和捕捞业。同属渔业高风险产业的水产养殖业，没有保险，是不完整、不健全的。水产养殖面对自然灾害、污染、疾病等风险，更脆弱、恢复周期更长。推进水产养殖保险，是构建完整的渔业风险保障体系不可分割的有机组成部分。

    第二，推进水产养殖保险，是保障水产养殖持续健康发展的有效途径。水产养殖保险是指对利用水域进行人工养殖的水产物因遭受自然灾害和意外事故而造成经济损失时，提供经济补偿的一种保险。与美国、加拿大、挪威、日韩等水产养殖保障体系完善的国家相比，目前水产养殖保险服务非常滞后。因没有保险保障，养殖渔民“三年奔小康，一年赔精光”，因灾返贫、因灾致贫的现象时有发生，甚至发生倾家荡产、家破人亡的悲剧。推进水产养殖保险，建立适合当地实际的风险保障机制，对于保障广大养殖渔民的生命财产安全、提高其抵御自然灾害风险能力、促进水产养殖业持续健康发展以及渔区和谐稳定具有重要现实意义。

    第三，推进水产养殖保险，是渔业产业政策和财政扶持的重要方面。在工业化、城镇化中同步推进农业现代化，是“十二五”时期一项重要任务。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，加强统筹城乡发展战略，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，新世纪连续印发9个中央一号文件，强农惠农政策力度不断加大。近年来，得益于强农惠农政策，水产养殖业财政扶持资金增多，在扶持建设现代渔业发展示范区、改善水产养殖业的基础设施等方面发挥了重要作用，但同时也饱受项目资金“暗箱操作”和“不公平”竞争的非议。水产养殖保险具有普惠性、公益性的特点，既是渔业产业政策的组成部分，也是公共财政扶持的重点，符合WTO要求的“绿箱政策”，体现了党的十八大提出权利公平、机会公平和规则公平。

    二、互助保险是推进水产养殖保险的理性选择

    农业保险是保险业务中老大难问题，而养殖保险则是农业保险中的老大难问题，水产养殖业尤甚。1982年，原中国人民保险公司试水水产养殖保险，拉开了水产养殖保险的序幕。从水产养殖保险恢复后二十多年的发展历程看，经历了一个比较曲折的过程。在计划经济年代，尽管其经营的水产养殖保险业务长期受自然灾害影响大，展业艰难，投入大，成本高，亏损严重，但一直勉强维持此业务的开展。相关资料显示，1995年，原中国人民保险公司承保水产养殖面积占我国的1.87%，保费收入928.7万元，赔付1829万元，赔付率高达197%。1996年7月，原PICC正式改制为集团公司开始分业经营，其经营目标、机制的变化决定了与农业保险不相吻合，农业保险在PICC发展中难以为继，除个别地区（如上海）外，水产养殖保险业务处于停滞状态。据估计，全国水产养殖面积投保率不到1%，即使在水产养殖保险开展较好的上海地区，在许多养殖区，养殖者仍无保险可求助，还处于风险自担或风险发生后无处求助的境地。目前，保险公司股份制改造后，实施商业性运作和盈利性目标，水产养殖险的风险较高，对水产养殖品损失情况难于把握，开展水产养殖保险的商业保险公司寥寥无几，形成水产养殖保险“大需求、小市场”的格局。渔民普遍反映，商业保险公司是“能赚钱就干，不能赚钱就跑”、“靠不住”，不是开展水产养殖保险的合适载体。

    同我国农业保险发展的起伏跌宕相比，渔业互助保险开展以来，在国家没有资金投入的情况下，仅靠渔民船东间互助共济、风险共担的风险分散机制，从未出现偿付能力危机，实现了良性循环发展。互助保险与商业保险的区别在于，一是互助保险是不以营利性为目的，具有低成本、低价格的优势，可以吸引养民积极参与，为水产养殖业拥有保险保障提供了可能；二是互助保险是渔民自已的组织，养民既是投保者，又是股东，本身自有的监督机制，弱化保险双方的信息不对称，可以更大程度地规避了投保人的逆向选择和道德风险等问题；三是互助保险更适合现阶段水产养殖发展与管理现状，开展互助保险符合政府转变职能的需要，是政府管理公共的权力与责任事务在渔业行政管理部门的具体体现，有助于解决水产养殖保险经营困难等问题；四是互助保险是典型的市场和政府有效结合，既可依托政府渔业部门管理和技术力量，也可争取政府政策性保险补贴支持，有利于强化水产养殖业防灾减灾工作的有效开展。综上所述，在现阶段，互助保险是水产养殖保险的首选。

    三、推进水产养殖互助保险的难点分析

    同商业性保险一样，水产养殖互助保险风险和难点客观存在，归纳起来为五个方面。

    （一）水产养殖方式的多样性，决定保险标的多样性和复杂性。水产养殖一般指人类利用可供养殖（包括种植）的水域，按照养殖对象的生态习性和对水域环境条件的要求，运用水产养殖技术和设施，从事水生经济动、植物养殖。按水域性质，可分为海水和淡水养殖业。淡水养殖水域为池塘、湖泊、水库、河沟、稻田养殖等，海水养殖水域为围塘、滩涂、海上养殖等。按养殖方式，可分粗养、精养、单养、混养、工厂化养殖以及静水式、流水式养殖等。淡水养殖主要养殖方式为池塘、网箱、围栏、工厂化养殖等，海水养殖主要养殖方式为池塘、普通网箱、深水网箱、筏式、吊笼、底播、工厂化养殖等。按养殖对象，可分为鱼类养殖、贝类养殖、虾类养殖、蟹类养殖、藻类栽培。水产养殖水域不同、养殖方式不同、养殖对象不同，养殖风险也各不相同，决定养殖保险标的多样性和复杂性。

（二）水产养殖抵御各种自然灾害的能力较弱，存在巨大风险。一是水产养殖风险多，难以控制。台州沿海是自然灾害频发地区，台风、风暴潮、洪水、低温冰冻、污染、病害等自然灾害都可严重威胁水产养殖的安全。如有毒赤潮和水域污染，不仅使局部滩涂海域鱼虾生物绝迹，加速海洋荒漠化，同时水产养殖产品大面积死亡也屡见不鲜，危着水产养殖产品质量安全。二是遭受自然灾害水产养殖面积损失大，损失区域集中。如2012年第11号强台风“海葵”在三门湾正面登陆，台州水产养殖受灾面积达到12393公顷，经济损失高达5.02亿元，特别是三门青蟹养殖遭受毁灭性的打击，养农损失惨重。三是台风自然灾害的密度高，周期性短。建国以来56年间（1950～2005），西北太平洋编号热带气旋（含热带风暴、强热带风暴和台风，泛称“台风”）的总共约1540个，其中231个影响台州，平均每年 4.1次，其中约有 48次曾给台州造成较重灾害，直接登陆台州沿海的台风共有18次（平均每三年1次），约有16次造成大灾。9711号台风后，台州砸锅卖铁建设标准海塘，显著改善了养殖条件，但“海棠”、“麦莎”、“海葵”台风均造成水产养殖物的逃逸和次生灾害，给水产养殖业带来严重损失。

（三）养殖产品的存量确定和价值确定以及出险后的勘验定损工作难度较大。受水域初级生产力、养殖设施、放养量、养殖方式、养殖技术、产品市场价格等诸多因素的影响，单位水产养殖产量高低差异非常大，水产养殖产值差异也非常大。以海水围塘养殖为例，一般偏好的产值在15万元/公顷以上，差的只有9～10万元/公顷，差的只是偏好的60%。受灾后，单位水产养殖产量不同，可能造成受损程度也不同。水产养殖保险标的生活在水中，具有看不见、摸不着，不像水稻、能繁母猪等容易确定，在发生部分死亡或流失的情况下，很难直观准确地核定损失程度，定损比较困难。放水捕捞进行勘验定损固然准确，但对排水设施不全的大面积池塘定损困难很大，同时也可能对水产养殖造成更大的损失。目前尚无简便易行、先进准确的测损技术和方法。

    （四）诈保骗赔等道德风险时有发生且难以控制防范。水产养殖保险，不仅包括自然风险，还包括技术因素以及市场、管理和人为投毒等多种责任因素。有的事故发生不是由单一因素造成的，很难分辨每种因素造成的具体损失。加上台州养殖经营分散，一部分投保人的思想素质不高，加上被保险人的逆向选择和保险人的技术防范手段不足，容易诈保骗赔等道德风险发生。一旦有道德风险发生，保险公司更难于定损查验，进而无力承担巨大的赔付额。

    （五）水产养殖业户保险意识不足，同时保费支付能力有限。困扰水产养殖业保险的另一个重要原因是，渔民群众面对较高的保费费率，往往抱着侥幸的心理，保险意识不足。如三门青蟹互助保险，符合参保条件的养殖面积约4000公顷,可参保养民约2400户。而实际三年来累计共办理参保养民612户，参保面积1067公顷，平均每年仅占该县可参保养殖户的8.5%、可保面积的8.9%。渔民群众普遍参考政策性水稻保险，能承受的费率水平为1%左右。与之相矛盾的是，保证水产养殖保险正常运行的费率则高出很多。韩国对风险最低的工厂化养殖牙鲆，在承保台风、海啸和因此发生的次生疾病等指定风险时，根据不同的风险区划，费率在3%～5%之间。国内政策性水产养殖保险，费率普遍在5%以上，高的甚至达到12%。同样三门青蟹互助保险，如一口1.33公顷的养殖塘保险受台风倒塘淹没损失需保费1000元，而理赔最高为15倍即15000元，一旦出险，实际损失远远不止。按照现阶段水产养殖业的利润，养民保费支付能力有限。

    另外，水产养殖保险的专业性、复杂性决定了经营技术的特殊要求，发展保险技术关键在人才。长期以来，受各种因素干扰，水产养殖保险多次起落，专门的水产养殖保险人才奇缺。

    四、我省各地水产养殖保险的试点实践及借鉴

    近年来，我省针对水产养殖方式多样、品种繁多、风险各异，具有大面积损失可能性大、定损难、容易发生欺诈等特点，积极开展水产养殖保险试点探索。

    （一）嵊泗深水网箱养殖互助保险。2004，中国渔业互保协会在嵊泗试点深水网箱养殖互助保险，承担单一的台风险，每年交付的保费为网箱价值的2%和鱼苗价值的5%，养殖过程遭受台风影响后，鱼苗死亡20%以上进行赔付。政府部门为该保险提供技术支持，如确定放养鱼苗数量、鱼价格等。但对一些边缘性问题没有得到很好解决，如台风来袭，网箱发生破损，造成网箱内的鱼流失，对于造成这种结果的原因则游离于网箱质量和台风之间，影响理赔，进而影响到养殖者利益。

    （二）三门青蟹养殖互助保险。2006年，三门县被省政府确定为首家开展青蟹养殖农业政策性互助保险试点。因台风造成简易管理房、水闸、青蟹拦网等养殖财产、设施损失，保费为一口塘200元；因自然灾害造成青蟹逃逸，保费为750元/公顷；因缺氧、泛塘造成养殖青蟹等水产品死亡，保费为750元/公顷。试点第二年开始仅限于青蟹养殖损失，保费调整为300元/公顷。养殖财产、设施损失按实际损失额的80%标准理赔，但最高赔偿金额不超过该险种保费的15倍；因自然灾害造成青蟹逃逸理赔标准，分一般、较严重、严重三个等级，分别给予每亩不超过保险费的5倍、5-8倍、8-15倍金额理赔；因缺氧、泛塘造成青蟹等水产品损失理赔标准分轻微、局部、严重三个等级，理赔标准同上。试点三年，先后共有612户参保，保险青蟹养殖面积约1067公顷，保费收入20多万元，加上省财政拨款和县财政配套250万元，风险准备金也只有270万元。目前456户参保户得到了理赔，理赔额215万元，所剩风险准备金无几。

    （三）慈溪南美白对虾疫病互助保险。2010年，慈溪市率先在南美白对虾养殖中开展农业政策性互助保险试点。采用“政府定额补助、虾农互保互助、保险资金单品种封闭运作”的模式，选择了庵东、观海卫镇为主的四镇共18个渔场 （合作社），参保试点573公顷。本次保险的保额为每公顷4.5万元，保险费率为保额的8%，即每公顷的保费为3600元。其中，宁波市补助30%，慈溪市配套补助30%，投保人只需承担40%，每公顷拿出1440元就可参加保险。按养殖池塘塘底每平方死虾只数作为定损的主要依据，并确定按 “轻”、“中”、“重”损失等三个等级相对应的标准，作为现场勘查的判断依据。当年出险总面积为390.11公顷，占总投保面积的68%，合计赔付金额206.4万元。2011年，保险面积达到1170公顷，投保金额达到420.31万元，可理赔金额达到386.76万元。

    （四）象山水产养殖设施保险。2012年，象山县推出的标准鱼塘（包括海、淡水）设施险种，选择中国人民保险集团股份有限公司象山分公司为承保机构。渔业设施保险赔付范围主要针对大棚设施，入保的大棚分为钢架大棚、标准竹架大棚和简易竹架大棚三种类型，每年每个大棚需交保费分别为90元、75元和50元，其中50%由市、县级财政补助。养殖户的大棚由于风灾、洪水、潮水、冰雹、雪灾、空中运行物等灾害造成损失的，保险公司在进行实地查勘和损失核定后将会足额赔付。该县共有94公顷水产养殖大棚设施投保，目前，参保因“海葵”受灾的55.87公顷大棚设施已完成定损理赔。

    从上述试点实践分析，水产养殖保险风险很大，既有成功的经验，也有失败的教训，无论试点成败与否，都对以后推进水产养殖互助保险三点有益的启示。

    一是必须与建设现代渔业工作有机结合。水产养殖业是现代渔业建设不可分割的组成部分。现代金融、现代科技、现代保险是建设现代渔业的三大重要支撑，要把水产养殖互助保险作为现代渔业建设的重要内容，纳入水产养殖防灾减灾的重要方面，切实加强工作领导，在管理、资金、技术、人才等予以支持源优势，树立“以防为主、理赔为辅”的工作理念，加强对参保户培训和指导，降低养殖风险和理赔风险。同时通过水产养殖互助保险，屏蔽巨灾风险，保障产业持续健康发展。

    二是必须选择政策性水产养殖互助保险模式。无论何组织形式，无论那一种运营模式，展业的开展离不开国家扶持和支持。根据目前的经济发展状况和水产养殖实际，水产养殖保险既不能完全依靠商业保险，也不能完全依靠政策支持大包大揽，较可行的是政府支持下政策性水产养殖互助保险。

    三是必须加强水产养殖互助保险的基础工作。水产养殖业的高风险和特殊性，必须建立水产养殖保险数据库，在更大范围内分析收集损失和理赔的可靠数据，制定相关应急措施和备案机制，积累零散风险管理经验，增加风险的可控度，加强互助保险专业人员培养和队伍建设，缓解水产养殖业的高风险性。

    五、推进水产养殖互助保险的初步建议

    水产养殖互助保险的障碍来自高风险。为此，要根据水产养殖业的高风险和特殊性，进行专门的保险制度安排，笔者建议如下：

    （一）准确把握水产养殖互助保险定位和险种

    水产养殖互助保险的险种很多，有承保固定的养殖设施，有承保水产养殖产品损失，有承保水产品质量安全事故。鉴于水产养殖灾害的复杂性，建议水产养殖互助保险以保大灾、保成本为基本定位。保大灾，就是承保台风自然灾害损失；保成本，就是承保水产养殖的场地租金投入、基础设施建设投入、苗种成本、饵料投入、人工费、水电费等基础成本。保大灾、保成本，最大的好处是，一是保费在可承受的范围之内，如果以养殖业产值为标的额，多数养殖户难以承受。二是在发生损失后，通过保险理赔可以为养殖户提供基本的灾害补偿，让受灾户及时恢复再生产。三是可规避道德风险和逆向选择，并且简单易于操作，能够为拓展水产养殖保险长期发展空间积累基础。在此定位下，建议先试行水产养殖设施互助保险和水产养殖互助保险两个险种。

    （二）合理评估水产养殖区划风险等级

    我省总体属台风自然灾害高发、多发、重发地区，但所处的区域不同，自然灾害种类、频率和强度也各异。水产养殖风险的特殊性，必须要求充分考虑养殖区域和养殖水域等因素，合理评估水产养殖区划风险等级。韩国把全国水产养殖分为12个区，这12个区养殖风险不一样，故赔付率不一样，又把免赔率分为四档(10％、20％、30％、40％)，选择不同的免赔率投入资金也不一样。原则上，海水养殖风险高于淡水养殖，海上养殖风险高于陆上养殖，普通围塘养殖风险高于高标准围塘养殖。建议参照韩国做法，把水产养殖区域进行风险等级评定，依次由绿、蓝、黄、红、黑五种颜色来代表风险等级，风险等级越高，同等投保费率情况下，赔付率也依次递减，并确定一定的免赔率。

    （三）科学厘定水产养殖互助保险费率

    持续健康的水产养殖互助保险要建立在合理互保费率基础上。水产养殖保险标的是有生命的动物，养殖品种繁多，养殖区划不同、养殖水域和养殖方式各异，抵御自然灾害和意外事故的能力各不相同。为此，要根据水产养殖风险评定等级和大灾周期，科学厘定水产养殖设施和养殖生物保险的费率。参照省内外水产养殖保险试点的做法，建议水产养殖设施保险费率，海上深水网箱、普通网箱、筏架为3～4%，围塘坝体为0.4～0.5%，覆膜大棚等养殖设施为0.3～0.4%。建议水产养殖生物互保费率，海上深水网箱、普通网箱鱼类、围塘虾蟹养殖为10%左右，筏式养殖为5%左右，滩涂贝类底播为2%左右。具体费率测定，要进行深入调查、科学测算。同时，要约定互保责任和免责条款，要求养民记载水产养殖日志，并作为理赔的依据之一。建议设定赔付率不超过保费的15倍，视积累风险准备金的情况，再作适当调整。

    （四）积极争取政府支持和保费补贴

    水产养殖互助保险商品的准公共物品特性，必须要政府的介入和开展政策性保险，获得国家财政补贴和必要的法律与行政支持，这是国内外水产养殖保险发展历程所证明了的真理。目前，《农业保险条例（草案）》已经国务院常务会议审议通过，有效解决了长期以来互助保险法律支持缺失的问题。建议要借当前有利时机，积极争取和推动水产养殖互助保险纳入大农业政策性保险的范畴，争取政府支持和财政补贴。在财政扶持渔业发展资金存量里，建议调整财政资金支出结构，按WTO游戏规划要求，加大“绿箱政策”互助保险的扶持，优化财政惠渔资金支出结构。与此同时，要统筹考虑水产养殖业经济效益、养民承受能力和财政扶持资金等状况，科学制定保费补贴方案。根据各地的试点做法，建议保费财政补贴在60～70%，省、县两级财政各补贴50%。

    （五）有效探索勘测查验定损办法

    科学勘测查验定损办法，既是规避逆选择和道德风险的重要手段，也是水产养殖互助保险取得成功的关键。对养殖设施定损，按约定的单位重置价乘以损失数量核定修复费用，其修复费用扣除免赔额后按互保比例给付赔款，其每次保险事故及累计赔款约定赔偿限额以互保费15倍或互保金额的低者为限，并约定绝对免赔率、免赔额和相对免赔率。水产养殖生物互助保险勘测查验定损，目前尚无较先进的鉴别手段和技术来准确核定损失程度。各地采取的清池法、捕捞法、抽样定损法、经验测损法等，各有利弊。建议由水产养殖管理、技术推广、科研和水产养殖技师组成丰富经验的勘测查验定损队伍，采取何种办法要从实际出发，因地制宜。同时，要发挥养民间的相互监督，实行阳光定损，尽可能提高灾害损失数据核查的准确性。损失程度应在各生长阶段的正常成活率基础上评定，且应调查并扣除保险事故发生前、后已收捕的数量，并约定养殖生物互保每次保险事故的相对免赔率、绝对免赔率和免赔额。

    （六）加强水产养殖互助保险风险控制

    水产养殖互助保险的高风险和不可控性，必须要求加强保险风险管理。一要先易后难，循序渐进。开展水产养殖互助保险，不可能毕其功于一役。建议先在养殖设施互助保险、养殖生物互助保险做起，待积累成功经验后，再扩大到疫病互助保险、赤潮损失互助保险等，逐步实现水产养殖业险种的全覆盖。二要加强交流合作，完善相关制度。积极与水产养殖保险方面丰富经验的保险公司合作，分析风险，研究条款，测算费率，探讨模式，逐步完善水产养殖互助保险制度。三要加强分保和再保险。积极与国内外大的商业保险机构合作，加强水产养殖互助保险分保和再保险，分保和再保险比例建议在70%以上，分散巨灾风险，保障互保机构展业顺利运行。四要单独建帐，封闭运作。水产养殖互助保险不像渔船互助保险、雇主责任互助保险，出险集中，险额巨大。在没有巨灾的情况下，三门青蟹互助保险1元保费收入却要赔付10元。我省是水产养殖自然灾害风险集中地区，光“海葵”台风水产养殖灾害损失集中赔付，就有可能使互保机构难以承受。如果水产养殖互助保险与渔船互助保险、雇主责任互助保险等合并，一次灾害就有可能赔光多年积累下来的风险准备金，拖跨整个渔业互保机构。建议单险种独立核算，封闭运作，省级财政要专门下拨资金建立巨灾风险准备金。水产养殖业互助保险本质上是灾害补偿制度，基本原理是遵循大数法则，集万家之财、解一家之难。在条件许可的范围内，建议并入全省大农业互助保险的盘子，或全国一盘棋，才能更大程度、更大空间分散风险，为广大养殖户提供有保障的灾害赔偿。