行政机关代表国家进行沿海油污索赔分析

中国水产门户网报道近年来，我国沿海多次发生船舶溢油的重大污染事故，给海洋环境资源造成巨大损害，而海洋资源属国家所有，油污使国家成为众多油污受害者之一。我国《海洋环境保护法》（下称《海环法》）第90条第2款规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿，在法律上赋予了具有海洋环境监督管理权的行政机关代表国家进行油污索赔的主体地位，是对以往法律的一个重大突破，但该规定尚不具体，没能解决哪一级行政机关代表国家索赔和行政机关分工的交叉重叠情况。因此，明确我国国家行政机关代表国家进行沿海油污损害索赔十分必要。

　　一、行政机关代表国家索赔油污损害的法理依据

　　一起大的油污事故，当事人可能同时因违反相应的法律承担海洋环境污染民事责任、行政责任甚至刑事责任。当索赔人要求加害人承担因油污事故对海洋自然资源造成损失的侵权民事责任时，其必须是法律上所认可的权利和利益受到损害、灭失并因此遭受经济损失的人，即受到损害的海洋自然资源的所有人。

　　国家是国有自然资源的唯一合法所有人，对国有海洋环境资源、渔业资源、矿产资源、旅游资源、其他生物资源和水资源享有完整的所有权。船舶油污侵害了国家对海洋环境资源的权益，国家作为海洋自然资源的所有人，具备要求沿海油污事故肇事者赔偿损失的资格。

    一般情况下国家是国际法主体，但在涉及到财产权益和损害赔偿时，国家也可以作为民事权利人对侵权人提起索赔。油污事故造成的海洋环境污染直接侵害了国家财产，损害了国家利益，此时国家处于民事主体的法律地位。国际公约和外国法也对国家就海洋环境污染损害有权提出民事索赔予以肯定。1969年《国际油污损害民事责任公约》中将“人”界定为任何个人或合伙企业或任何公营或私营机构，包括国家或其任何下属单位。美国1990年《油污法》中的“索赔人”包括了依据该法提出损害赔偿的任何人或者政府。 

　　国家作为沿海油污损害赔偿索赔主体在具体的运作上还存在现实问题。国家通过立法和授权将自然资源的监督管理权授予相关的行政机关，同时亦赋予行政机关享有代表国家处理民事损害赔偿的权利。当油污事故造成海洋污染和破坏了海洋自然资源时，国家为该污染损害索赔的主体，行政机关代表国家进行油污损害赔偿。所谓代表是指行政机关与国家的法律人格重合，此时，行政机关在索赔中的行为就是国家的行为，行政机关是作为国家权利的执行者而存在，完全遵照国家意志，维护国家利益。

　　二、代表国家进行油污损害索赔的行政主体的确定

    《海环法》第90条指出了代表国家进行海洋环境污染索赔的行政机关是行使海洋环境监督管理权的部门。《海环法》以污染源（陆源、海上工程、船舶）为主线，兼顾管理对象的用途和归属（商船、渔船、军用船舶）对海洋环境监督管理权限进行了划分：1. 国家环境保护总局负责对全国环境保护的统一协调、监督和管理，以及全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。2. 国家海洋局负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。3. 国家海事局负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，负责污染事故的调查处理；对在我国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。4. 国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，保护渔业水域生态环境，调查处理渔业污染事故。5. 军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。按此划分，因船舶油污造成海洋环境污染和资源损害的，代表国家进行索赔的行政机关应当为海洋局、海事局和渔业局。

　　我国沿海面积大，海域广阔，如果所有的油污损害都由国家海洋、海事和国家渔业主管机关代表国家进行索赔将非常不便，且该类行政机关并不具有地利优势，不了解当地海域地形特点，即使索赔也需要当地有关部门的协助。因而，根据我国政府结构和实际情况，行政机关代表国家索赔宜采用地域管辖和分级管辖方式。一般而言，油污事故索赔应当由油污事故发生地的地市级地方政府指定当地海洋局、海事局和渔业局负责，如果油污事故发生跨两个或两个以上行政区域，由共同的上一级海洋局、海事局和渔业局或者其指定的某下级海洋局、海事局和渔业局负责索赔。对于级别管辖，应根据油污事故应急阶段所作的事故评价来确定。较小规模的事故由地市级海洋局、海事局、渔业局代表索赔，相应较大规模的事故则由省级海洋局、海事局、渔业局代表索赔，在全国范围内有影响的事故应当由国家海洋局、海事局和渔业局代表国家索赔。

　　当一起沿海油污事故同时造成海洋环境污染和海洋资源、渔业资源损害，海洋局、海事局、渔业局均有权提出索赔，就存在一个协调问题。笔者认为在这种情况下行政机关应当各负其责，为不同海洋利益共同代表国家提起索赔。这主要是考虑国家海洋资源的构成相对复杂，遭受侵害的范围和程度很难确定，单凭一个部门难以提供充足证据证明其所受到的侵害，并且索赔涉及到取证、检测和估算等复杂的技术和法律问题，需要多部门的配合。虽然由其中一个行政机关代替其他机关索赔相对经济，但任何一个相关行政机关的缺省，其负责领域的油污损失在法庭的证明和辩论都将出现问题。毕竟专职机关专门负责一项油污损害，在技术和常识、经验方面都具有其他机关所不具备的优势。

　　三、行政机关在油污损害索赔中所涉及的两种法律责任的关系

　　在《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《防止船舶污染海域管理条例》等法规的“法律责任”一章中都规定行使海洋环境监督管理权的部门有权对违反环境保护法的人给予警告或者罚款。在发生船舶油污事故时，行政机关有权依据我国《行政处罚法》和其他相关行政法对肇事者进行行政处罚，以制裁其违法行为，使责任人从处罚中接受教训，从而维护社会稳定。同时，船舶油污又造成了海洋环境污染和资源损害，加害人在受到行政处罚外还需承担民事责任，通过损害赔偿，使受害人遭受的损失得以恢复。

　　行政责任和民事责任是解决不同类型问题的不同手段，两者可以共同作用于同一个当事人而不发生冲突。行政机关参加两种法律关系的基础十分明晰：行政机关对造成船舶油污的肇事者处以罚款时行使的是行政权，要求肇事者承担行政责任，防止其以后再次侵害国家海洋环境和资源；行政机关代表国家进行民事索赔，要求肇事者承担民事责任，以解决国家海洋环境污染损害赔偿，直接用于恢复海洋环境资源。两种责任互相作用，共同发挥保护海洋环境和海洋自然资源的作用。

　　综上，行政机关依据《海环法》第90条有权代表国家进行油污损害索赔。具体由《海环法》第5条规定的行政机关的职能确定代表国家向加害人索赔的机关。


                                    南方渔网编辑：黄倩