对禁止或限制围海造地的理由的思考

中国水产门户网报道我国近年来的经济社会快速发展和人民生活要求的不断提高对沿海土地资源的需求越来越强烈，而出现在我国沿海地区的围填海造地则是对这种需求的积极反应。面对越来越强烈的土地需求和越来越强盛的填海热潮，不少有识之士都承认填海造地在缓解用地紧张、促进地方经济发展等方面的作用，但对几近疯狂的填海热潮也表示了极大的担忧。十届全国人大代表、浙江省国土资源厅厅长王松林认为：“非法围填海已经给我国海洋生态环境造成了很大的破坏，也给我国海洋行政管理造成了很大的阻力。”广东省资深地质专家杨超群用荷兰因领受“生态报复”的打击而实施“回归大自然计划”的前车之鉴警惕国人“严格控制填海造地”。国家海洋局有关人士希望通过“加强围海造地的执法监督，严格查处非法围填海行为”等，以化解围海造地“对海洋生态环境和海洋的可持续发展”带来的“不良影响”。这些担忧、警示、管理措施、建议等对围海造地都带有否定的成分。这种否定性评价一方面说明了加强对围填海造地的管理的必要性，同时也提醒我们进一步思考限制甚至禁止围海造地的理由究竟是什么。本文就想对为什么要对围海造地进行限制和禁止给出答案。

　　我们认为，限制和禁止围填海造地的理由可以归纳为两个方面：一方面是基于海洋自然属性的理由，一方面是人类在对海洋的不同利用方式中价值选择、利弊比较的理由。

　　我们先来看基于海洋自然属性的理由。毫无疑问，围填海造地这类活动会造成海洋自然性状的变化。这类变化大致有三种：

　　第一，海域物理特性的变化。围填海造地带来的最直接的变化是海域物理特性的变化，包括海域面积减少、海岸线长度缩短、海岸线走向趋于平直等。另外，一些学者注意到的濒海湿地的减少，如果仅仅考虑湿地面积减少，也属于围填海带来的物理性状的变化。

　　第二，海陆依存关系变化。比如，海洋的潮流场和泥沙运动等都有自己的规律，在围填 海造成海岸线、港湾深度等改变之后，遵循着这些规律发生的海水和泥沙运动必然改变自然形成的海陆依存关系。海底淤积、海岸带侵蚀等都是海陆依存关系发生变化的显例。部分学者提到的港湾、滨海湿地纳潮能力降低实质上也是海陆依存关系的变化。

　　第三，以海洋及海岸带为依存条件的海洋生态系统的变化。例如，围填海造地直接埋掉红树林，必然造成以红树林及相关环境为依存条件的生态系统的改变甚至丧失。滨海湿地常常被人们直接称为生境，围填海造成湿地丧失也就意味着滨海湿地所支撑的生境的丧失，进而引起生态系统变化。

　　这些变化所产生的影响将是怎样的呢？许多对围填海造地提出过担忧、警示或设计过管理措施的学者都总结过这些变化所产生的影响。在他们所作的总结的基础上，我们可以进一步把有关影响概括为以下几个方面：海域自净能力降低，造成海洋环境质量降低；海洋灾害加重；泥沙淤积，航道变窄变浅；渔业生产功能降低；生物多样性下降；净化空气、调节气温和气候的功能减退；海洋景观价值丧失或降低。

　　下面我们来看人类在对海洋的不同利用方式中基于价值选择、利弊比较而提出的理由。

　　从填海造地对海洋造成的不良影响与人类利用海洋的需求两者之间的关系上来看，我们对填海造地只能选择禁止，人们之所以在注意到填海所带来的不利影响之后对填海仍然表示了不同程度的宽容，是因为人们舍不得放弃“造地”的收获。对填海造地所取的“控制”或限制的态度说到底是对“填海”对海洋造成的“害”与“造地”所得的“利”两者权衡取舍的结果。那么，在这种权衡中，我们对填海造地应采取怎样的态度呢？先分析对围填海造地给与否定性评价的理由。

　　一、海域对生态和社会具有复合的服务功能，而围填海所造出的“地”不具备这种功能

　　根据生态学家的研究，一定的生态系统一般都具有调节、生境、生产和信息四种功能，而海洋生态系统，包括特定海域或海岸带自然形成的各种生态系统也都具有这四种功能。围填海造地覆盖了一定的海域或滨海湿地等区域，也就埋葬了在这些区域形成的生态系统及其具有的服务功能，而人类通过填埋所得的只是一块新的陆地，一块可以承载人类陆上活动的土地。这块新增的土地即使也具有某种生态价值，那么，作为并非出于生态建设目的的人造系统，它的生态服务功能无论如何也不会比自然形成的生态系统更强大。

　　在关于海洋功能区划的研究中，专家们注意到许多海域都存在“多功能可宜性”现象。这种现象从一个侧面反映了海洋功能的复合性。把这种现象与海洋生态系统的多种服务功能联系起来，海洋功能的复合性就更明显了。围填海造地是以牺牲海洋的复合功能换取新造陆地的承载功能。仅仅考虑这一点，我们就可以对填海造地给出一个直截了当的评价：弊大于利。

　　二、围填海造地所得的是地价利益，而付出的是生态成本

　　我们用填海造地以牺牲海洋的复合功能换取新造土地的承载功能对填海造地做否定性评价，有可能引来这样的批评——新造土地上可以创造巨大的产值。然而，用新造土地可以创造的产值与填海造成的功能损害相对抗，在逻辑上是不成立的。对产值作评价的最恰当的参照系是成本。不管是在新造土地上进行的生产，还是在原有土地上进行的生产，都要支付成本，而两者都必须支付的成本项目之一是地租，或者土地使用金。人们就通过填海造地建造工厂产生价值所作的“合算”的估计，不是生产所得与海洋功能损害比较的结果，或者更直接地说，人们在这样的投入产出过程中所追求的不是企业产出扣减填海造成的功能损害的收入，而是两种用地比较的结果，是造地比征地多得的收入。也就是说，真正吸引企业和某些地方政府的是填海造地的低成本。

　　不管填海造地的成本高还是低，造地带给填海者和社会的直接收获是地价利益——出租可以收取地租，出让可以取得土地转让金（这种收入与原有土地可以取得的收入在性质上是完全相同的）。然而，社会为这种低价利益支付的却是生态成本。不管是滩涂，还是湿地、港湾，它们支撑着各自不同的生态系统，各种可以向社会提供多种服务的生态系统，仅仅为了某些企业、地方团体的地价利益而牺牲这些生态系统，支付生态成本，这显然是不“合算”的。

　　三、围填海造地获得的是可知价值，而失去的是不可知价值

　　对围填海造地的收获，不管是从造地与征地成本支付的比较上，还是从地价的市场行情上，抑或是从把所造之地作为生产要素投入生产过程所可能产生的企业收益上，都是可计算的，而填海破坏生态系统所造成的损失却是难以估量的。比如，特定生态系统的破坏，或特定物种的消亡，可能带来生物多样性包括遗传多样性降低。这种损失是不可恢复的，这种损失的价值也是难以估量的。《生物多样性公约》所说的“生物多样性的内在价值和生物多样性及其组成部分的生态、遗传、社会、经济、科学、教育、文化、娱乐和美学价值”，“生物多样性对进化和保持生物圈的生命维持系统”的价值，都可能因具体的填海行为而遭受损失。我们实在不应冒如此大的风险去获取造地这微小的利益。

　　四、海洋是人类的共同财产，而填海所造之地归某些个人或单位占有或使用

　　当我们说围填海可能损失的不可知价值和围填海的生态成本的时候，没有在意价值属于谁和成本由谁出，至少没有对支付成本、牺牲价值的主体做认真的考证。那么，有没有这样的主体，如果有，这个主体是谁呢？直观上看，围填海损失的只是一定面积的海域，而海域在主权意义上属于国家，在所有权意义上属于国家（如我国），或属于地方（如美国），或属于私人。

    然而，正如我们这里追问的问题本身所表达，一定海域的生态意义和与这一特定海域相联系的不可知价值既不是主权的客体，也不是所有权概念的对象，从而它们不是主权者的排他的利益，亦非所有权主体可以处置的对象。这种利益的主体是人类，一种不因主权界限而有内外之差别，不因所有权的存在而有有权无权之不同的人群。是这样的人群为围填海冒牺牲不可知价值的风险，对围填海造成的生态损害“埋单”。我们必须明确，海洋（即使仅仅考虑近海的特定海域）是人类共同享用的“财产”。为填海可能造成的损害“埋单”的是人类，而填海所得的利益又属于谁呢？就目前我国普遍实施的填海工程来看，得利者不是群体意义上的人类，而是一定的地方，甚至就是具体的企业，而有关企业的所有者往往只是为数不多的个人。为了实现某些个人、企业或一定地方的利益而牺牲人类的共同财产，让人类为这种利益可能带来的损害承担责任，显然不够公平。

　　五、围填海造地有满足人们近海生活要求的堂皇理由，而实际上却使人类与海洋的距离加大

　　随着经济社会的发展和人们生活质量要求的不断提高，越来越多的人选择到海边生活。不管是在西方发达国家，还是在包括我国在内的发展中国家，这都已经成为一种趋势。围填海造地留给人们这样一种印象，即通过造地可以给更多的人提供在海滨居住、工作的条件。然而，让更多的人“靠水而居”不必一定填海，而围填海造地实际上加大了人类与海洋之间的距离。如前所述，在过去一个时期，我国海岸线长度较大幅度缩短，这意味着我国海岸线或者说是海边区域可容纳的人口量大幅度减少。

　　环境法学界一些学者发出关于保护“达滨权”的呼吁，不管这种权利的性质是什么，甚至是否成立为一种权利，围填海造地都实际上影响“达滨”，或者说造成人们达滨机会的减少。此外，填海损害曲折的海岸原本具有的美学价值，这种损失对人类亲近海洋带来的也是不利影响。

　　从更微观的角度来看，填海会使原本临海而居的人远离海岸线。如果说在填海造出的地上建造的房子安置了一些住户，帮助这些家庭实现了“靠水而居”的愿望，那么这“后来者”愿望的实现是以挤占“先居者”临海而居的机会为代价的。

　　六、新造一地，可能毁掉另一地

　　在合理使用的情况下，对原有状态下的海域的使用一般不影响相邻的其他海域的使用价值，也不影响岸线及其以上陆地的使用价值，而围填海造地这种使用却常常会引起诸如海岸侵蚀之类的后果，严重时会造成沿岸农田、房舍等沉入海底。为了造一快新的陆地而使原有的陆地丧失，使原本平安地生活在海滨的人无家可居，这种做法很难让人给予肯定性评价。

　　七、造一片地可能丢一座港

　　围填海造地行为追求的是产生新的陆地，不太考虑甚至不考虑为造地而填埋的海域是否还可以派上更大的用场（当然也顾不上考虑被填埋海域的多重功能），比如用做盐场、帆船赛场、建设港口或者海水淡化工厂等。为了多造一片地而丢掉一座港，这样的事对造地者来说无所失，而对社会、国家来说却是巨大的损失。人们不应对这种可能的损失坐视不管，更不应对可能造成这种损失的行为推波助澜。

　　根据在海域利用的价值选择和利弊比较上的这些理由，在考虑到填海可能带来的利益的基础上，我们对填海的基本态度应当是严格限制，这个态度可以细化为三点：第一，尽可能少填。因为不管填海可能带来的利益有多大，上述理由都要求人们少填海甚至不填海。第二，在严格限制前提下的填海应当以服务于大众，或者前文所说的人类为目的。第三，必不可少的填海应当以避免与其他用海的价值冲突，以避免其他重大利益损害为前提。


                                   南方渔网编辑：黄倩