尽快提高我国地方海洋法规的立法技术

中国水产门户网报道海洋法治需要“良法”。海洋法治的现代化不仅是相关法律理念和法律制度的现代化，同时也应是立法技术的现代化，立法工作的好坏将直接影响到法治目标的实现与否。我国当前在海洋行政、海洋管理和海洋法治中存在的种种问题，实际上与地方海洋立法技术上存在的种种弊病密切相关。要使我国地方海洋立法科学化，实现海洋法治，就必须着力提高立法技术。

　　一、立法技术现状与存在问题

    改革开放以来，我国地方海洋立法完成了从无到有，由少到多，由临时应急立法到有规划系统立法的发展过程，地方海洋立法已成为新世纪沿海地区地方立法的重点内容。从立法技术的角度来看，地方海洋法规在与上位法国家级法规的保持一致、形成地方海洋法规体系，构建海洋养护、管理、开发和利用法律规范，地方海洋立法的特色化与地方化等方面，都取得了较好的成绩，这也是当前地方海洋立法发挥其所应有的规范、保障和促进作用的基础。

    但是，我们也应该看到，当前地方海洋立法在立法技术上主要存在如下几方面问题：

　　1． 在与相应上位法即国家海洋法规关系的处理上各地海洋立法处理相对混乱，不统一。从法理上讲，地方实施性海洋法规除所依据的法律、行政法规的立法目的和原则外，不应再有其他的目的和原则，这是社会主义法制相统一的原则的基本要求。但实践中很多地方海洋法规都普遍对上位法的立法原则做了不同程度的变动和增加，并且这种现象在海域使用管理法、保护区法等法规中普遍存在。

    2． 各地海洋法规在形式、名称和调整范围上的混乱与不一致。如“条例”“办法”“规定”的使用就存在相当的不一致；同一名称的海洋法规在各地的立法主体也差异很大，如各省的海洋使用管理法规，浙江、辽宁是由省政府以政府令形式，而福建、江苏是由省人大常委会以《条例》形式制定的。

    3． 某些地方海洋法规的内容体系、法规结构不完整。如地方海洋法规作为技术性、专业性很强的法规，附则是不应该少的，作为法律的重要组成部分，它对保障法的实施具有重要意义和作用。而目前各地海洋法规中普遍缺少“附则”部分，未能充分发挥“附则”所应有的法律意义和作用。

    4． 法规的语言文字、形式尚不规范统一。这方面更是存在随意性大、文字使用不严谨的问题。如在相关法规的管理体制表述方式中“主管”和“负责”就使用的比较混乱，虽然在在实践中并没有什么差异，但这并不符合对法律语言的应有要求。

    二、解决的思路

    1． 大力加强地方海洋立法的理论研究。地方海洋立法中存在诸多问题和混乱的根本原因是法学理论界对地方海洋立法的理论，尤其是立法技术理论研究的严重缺失。如关于地方海洋立法与国家海洋立法的关系，地方海洋立法的特殊性，地方海洋立法的目的和原则的确立，地方海洋立法的体系与具体法规的调整范围的确立，地方海洋立法工作所应遵循的基本原则等问题均有待进一步研究。

    2． 形成完整科学的海洋立法规划。目前，各地在立法预测与立法规划方面，尚缺乏整体性的统筹考虑和安排，为此应补充如下两个方面的工作：一是组织有关学者专家和相关行政部门开展海洋立法的调查研究，研究本地海洋经济和社会发展需要，完善应的的立法预测工作，为形成科学、系统化的立法规划提供条件和基础。二是形成科学合理的立法规划。地方海洋立法规划的形成，必须在国家整体立法政策的指导下进行，使其不违背国家立法政策的精神、原则和要求，并与当地海洋经济发展形势和海洋资源环境基本状况相吻合。

　　3． 加强前期的立法调研工作。前期调研工作主要包括四个方面：一是地方海洋立法应弄清哪些政策法规与本法规有关，特别是存在哪些抵触，要全面无遗地加以搜集整理以便后期予以协调衔接。二是详细了解本地经济社会发展的实际，明确立法所要针对和解决的主要问题。三是要研究和总结已有的相关立法经验，从正反两方面进行系统地比较研究，以提供有说服力的理论和经验。四是做好与相关涉海部门在立法前的沟通协调也非常重要。这些都是前期立法调研应当进行的、当前被普遍忽视的重要环节。

　　4． 强化海洋立法的起草工作。应改进法规的起草机制，实现立法的民主化、科学化，必须拓宽法规草案的起草渠道，改变单一起草模式，向多主体、多渠道转变，建立开放的、多元化的法规起草制度。如涉及到几个部门职责的法规，应由政府法制部门或人大牵头，有关政府部门参加，成立专门的起草班子进行起草；对一些理论性、专业性强的法规可以委托专家学者、科研机构起草。

　　5． 提高海洋地方立法的公众参与，尤其是专家参与的程度。一是向公众开放，提高公众在立法中的参与程度。如让公众参与开发建设项目的可行性论证、召开定期的信息发布会以保证公众知情权的实现等。二是保证专家参与立法。专家参与立法最大的好处是法律专家法学理论功底扎实，执业经验丰富，熟悉有关法律体系和社会矛盾的法律关系，对法律漏洞之类的立法缺陷具有更强的洞察力。同时，他们社会地位超脱，接触面广，与行业部门没有错综复杂的瓜葛，也没有自身利益，能够兼顾各方利益，法规的公平公正能得到较好地保证。


                                    南方渔网编辑：黄倩