政府缺位证据缺失：渤海溢油难逃中国式索赔宿命

渤海溢油未止。9月14日，国家海洋局发布公报称，过去一周内渤海蓬莱19-3油田C平台仍有间歇性油花溢出，且该平台附近每天均发现小范围油带。

     一场海上安全大检查，也终于在媒体和公众的强烈呼唤下迟迟到来。9月7日，国务院常务会议要求，深刻吸取蓬莱19-3油田溢油事故教训，立即组织开展海洋石油勘探开发安全生产检查。两天后，国家安监总局正式发文，从9月10日起启动此项为期三个月的大检查。

    与此同时，中国政府和民间针对渤海溢油的索赔均在紧张开展。国家海洋局高调选聘律师团队后，尚未对外公开具体进展，但有官方人士透露，9月底会完成生态损害评估调查。

     事实上，康菲公司面对的中国官方索赔，将不只是国家海洋局代表国家提起的生态损害索赔。9月7日，农业部官方对外宣布，将由其下属的渔业部门向康菲公司提起渔业资源索赔。

     此外，在民间层面，渤海沿岸受影响的海鲜养殖户和渔民未来提起的索赔额可能超过官方的累计索赔额。仅在河北乐亭、昌黎两县，养殖户宣称的损失已超10亿元。

    这意味着，渤海溢油可能演变为中国有史以来最大的海上溢油索赔案件。但是，环保、法律等方面人士对财新《新世纪》表示，由于溢油事件处置不透明不公开，各级政府相关部门缺位，部分关键生态证据未能及时锁定，无论官方还是民间，均注定不可能追回全部损失。最终，证据不足难以让涉事企业服气；涉事企业所付代价，更是无法与环境损害成本相抵，法制不彰几成必然。

    索赔额不明

    截至本文发稿，中国官方仍未公布此次渤海溢油事故的最关键数字——溢油总量。责任方康菲公司单方面提供的溢油数字仅为3000多桶，其中原油约700桶（相当于100余吨），用于钻井的油基泥浆约2620桶。

     与美国墨西哥湾事故漏油数百万桶原油相比，3000多桶实在微不足道。即便参照美国严苛的《清洁水法案》，对每桶漏油处以4300美元罚金，也只能对康菲公司处以相当于数千万元人民币的罚金。

    对于康菲的说法，来自美国夏威夷大学的环保专家董良杰表示异议。在墨西哥湾漏油事件中，他曾经作为美国海岸警卫队邀请的独立专家之一参与灾难评估。

     他告诉财新《新世纪》记者，康菲公司只算了头尾，即漂到海面和沉在海底的溢油，而漂在海中间的溢油才是大头。按照国家海洋局统计，840平方公里海水因为康菲溢油变为劣四类海水，那么，保守估计每升海水里有0.5毫克溢油；另有4000多平方公里被污染为二三类，保守估计每升海水至少有0.2毫克溢油。依此计算，溢油数量在5000吨以上。

    中国环境科学研究院赵章元研究员的估算结果则不那么“保守”。他认为，渤海19-3油田的溢油数量可能至少在3万至5万吨之间。

    无论溢油数量最终被国家海洋局认定为多少，此次溢油对渤海生态、渔业资源，以及民间养殖、捕鱼的损害是巨大的。

    索赔声音最高的国家海洋局，至今未对外公布其索赔金额。8月16日，《经济参考报》援引国家海洋局内部人士的话称，该局将提出上亿元索赔。但国家海洋局随即对此金额予以否认。有环保人士分析，上述报道具有较高可信度，如果国家海洋局认定的溢油总量数字并未明显高于康菲公司公布的数字，那么索赔金额极可能只是“上亿元”。

    此外，国家海洋局官方律师团内部人士9月中旬对媒体透露，国家海洋局此次索赔范围并不包括渤海受损渔业资源。农业部则在9月上旬回应媒体时表示，其下属的渔业部门将依法提出渔业资源损害赔偿要求。渔业资源损失既有当年损失，也有恢复渔业资源过程中的损失，获得的渔业资源补偿款主要用于增殖放流等渔业资源修复措施。

    前述环保人士说，在渔业资源索赔上，历年数据充足，而且渔业资源均有公允的市场价格。此外，近五六年来，环渤海三省一市在渤海中累计投入了数亿元的增殖放养费用，使得渤海大对虾等知名水产保有量大幅增加。这些方面的损失，相对容易取证和计算，相对容易得到法律认可，渔业部门的索赔金额也可能高过海洋部门的生态损害索赔。

    在渔民个人索赔方面，位于渤海莱州湾的山东寿光市羊口镇近海渔民协会会长孙效宝表示，该协会将提起索赔诉讼。他说，该协会现有渔船368艘，而9月1日至今在溢油事故污染海域的渔获量比去年同期减半。

      具有海上溢油索赔案件代理经验的中咨律师事务所律师夏军认为，山东、河北、辽宁、天津等环渤海三省一市渔民数量很大，未来他们中一些人极可能像羊口镇渔民那样加入到索赔行列。

    他表示，渔民主张的权益与农业部渔业部门主张的权益可能存在一定程度重叠，未来如何分割权益尚待明确。不过，渔民拥有合法捕捞证件，他们是渔获量减少的直接受害人，作为弱势一方，应该优先得到补偿。

    此次渤海溢油事件中，损失最严重的应该是河北和山东等相关沿海地区的海产养殖户。

    以河北为例，乐亭县提起索赔的养殖户已有近200户，索赔金额达3.3亿元；而邻近的昌黎县养殖规模是乐亭县的三倍，当地政府部门材料称2010年全县扇贝总产量达23.75万吨，产值5.9亿元，而今年死亡率超过50％，且大面积滞长。

    夏军说，从目前情况来看，即便未统计山东养殖户的索赔额，官方和民间总的索赔数字肯定会超过10亿元人民币。随着未来国家海洋局相关污染数据的披露，极可能有更多养殖户加入索赔队伍。

    政府的缺位

    虽然养殖户损失极为巨大，但他们最终不太可能要回与损害等同的赔偿金额。原因之一是基础污染数据缺失，养殖户很难证明自己的损失是此次海上溢油造成的。

    当乐亭养殖户代表8月31日向康菲石油提出索赔3.3亿元的诉讼时，手中只有两份“证据”：一是新华社报道，报道称河北京唐港浅水湾浴场油污颗粒系蓬莱19-3油田事故漏油；二是126户养殖户初步损失情况统计表，表上有126个鲜红的手印。

    这一起诉被驳回，天津海事法院未予立案的理由是“证据不足”。夏军分析，从法律角度讲，天津海事法院目前驳回诉讼是合适的，仅凭养殖户现有的“证据”确实难于立案；即便立案，养殖户又怎么可能拿到索赔的关键证据？
 
    他说，未来法庭上虽然可能适用举证倒置，要求康菲证明溢油未影响到养殖户，但养殖户也有举证责任，主要是证明四个方面：一是自己的养殖水域受到事故溢油污染；二是扇贝损害程度和损失金额；三是原因分析，与陆源污染、赤潮、自身养殖问题、放养苗种等各种因素相比，溢油事故所占的比例；四是对扇贝死亡与溢油事故因果关系的确定。

    夏军认为，以上四方面证据是否齐备与科学，直接影响到能否索赔以及索赔金额。但这些证据原本应由国家海洋局、农业部和地方政府部门提供，因为养殖户和渔民往往无能为力。

    在墨西哥湾漏油发生之后，美国政府和BP方面均在第一时间通报漏油情形。而政府部门的监测数据和其他资料，受损对象也可及时拿到，这大大方便了最终的法庭索赔。

    与此形成对照的是，国家海洋局对海上溢油事故心知肚明，却在一个月后才向公众通报。而国家海洋局、农业部、地方政府部门在溢油发生后的6月和7月，几乎两个月的时间里，基本上没有关注渔民和养殖户可能受损的情况，遑论实时监测和统计损失。

    多位环保人士指出，最令人痛心的是，事故一开始并未启动跨部委的应急机制，而是在海洋系统内部捂了整整一个月。这也导致相关部委和地方政府，以及受到影响的渔民和养殖户未能及时和充分地统计损失和锁定证据。

     目前，各级政府的海洋、渔业等部门均有管理规范养殖户的职能，却并不为养殖户服务。一位不愿具名的环保人士说，如此严重的一起环境事件，政府部门没有积极搜集证据，为养殖户主张权益，而把收集损害证据的责任推给了没有能力的养殖户，是十分荒唐的。

     渤海溢油事故发生后，养殖户只能拿着在自家养殖区捡到的一个油块，自费到国家海洋局指定的第三方鉴定机构去检测油指纹。

    这种自费费用高得吓人，乐亭的养殖户初步估计，他们需要拿出170余万元作为鉴定和诉讼成本。

     等待养殖户证明的事情实在太多。即便证明了这些油块来自蓬莱19-3油田，又怎能证实这些溢油确实污染了自家养殖区？

    他们曾经寄希望于农业部的调查。8月初，农业部派出专家到河北实地调查，还带走了乐亭水产协会在7月中旬经过公证后封存的两箱死亡扇贝苗进行化验。

    9月7日，农业部终于公布调查结果，称河北乐亭、昌黎扇贝大量死亡排除了病害因素，但不排除是由油污或赤潮等环境因素造成。

    这一结果让苦苦等待的养殖户和维权律师啼笑皆非，被评价为“太不给力”。夏军说，养殖户们索赔的最核心依据，就是海鲜大面积死亡与溢油的相关性。现在农业部只说“排除病害因素，不排除油污、赤潮因素”，虽然为渔民未来索赔留下余地，却回避了事件定性。

    中国式索赔

    1986年，山东省曾经就一次海上溢油事件进行索赔。当年9月前后，胜利油田近海平台流入渤海的油类物质导致莱州湾毛蚶大批死亡，渔业经济损失惨重，山东省渔业部门要求胜利油田赔偿渔业损失300万元。

    山东省海洋与渔业厅前副厅长、巡视员王诗成告诉财新《新世纪》记者，胜利油田当时先是不承认污染，后来又说毛蚶是天然资源，渔业部门索赔无据。最终双方经过协商，胜利油田赔偿了渔业部门数年来人工增殖部分的毛蚶，金额仅为133万元。

    上述事件的处理几乎是在一种秘密状态下进行，公众至今不知道有过这次索赔。时至今日，中国的环境事件处置也未有太多进步。2010年大连湾溢油的溢油数量和危害都高过此次渤海溢油事件，身为央企的中石油却全身而退，未被政府部门提起生态和渔业损害赔偿诉讼，养殖户和渔民的起诉在法院根本不被立案。

    当然，在民间或官方提起的溢油索赔方面，尤其是针对外籍油轮的诉讼，中国已有成功先例。2005年发生的阿提哥号油轮溢油事故，不少渔民申诉后获得赔偿。

    2002年发生的塔斯曼海号油轮溢油事故，由天津市渔政渔港监督管理处代表国家渔业部门提出渔业资源赔偿要求，经过多年审判后，最终获得渔业资源赔偿。

    但在肇事方败诉的少数个案中，由于政府缺位导致的关键数据缺失，被法院认可的损失少之又少。
 
    其中，塔斯曼海号官司打了七年，至2009年终审时的赔偿额只有1000多万元，与诉讼时提出的近2亿元损失主张有天壤之别。

    有环保人士指出，西方国家的环境事故过程透明，证据保全及时，加上法律严苛，一般会让涉事企业受到足够偿还环境损害成本的惩罚，相当数量的涉事企业因此倒闭或遭受重创。BP就在墨西哥湾漏油后元气大伤，不得不变卖资产应对可能近400亿美元的善后成本。

    但中国绝大多数环境事件处置都做不到上述三条。索赔或罚款主要不是通过法律，而由政府出面协调或调解，最终涉事企业付出的代价远低于环境损害成本。这会形成恶性循环——由于违法成本低，环境事件层出不穷。渤海溢油事件，可能最终也逃不脱这种中国式索赔的命运。