应进一步加强海洋倾废仪的使用管理

中国水产门户网报道海洋倾废航行数据记录仪(以下简称倾废仪)是对海洋倾废活动实施监控的执法仪器，其主要功能是，当船舶施工作业，记录仪对施工航迹进行全程记录；当船舶没有进入倾倒区提前倾倒时，记录仪则将该航线完整记录，并记录“不到位”情况。执法人员可根据倾废仪记录的数据，监督倾废船的倾倒情况。目前该仪器在全国已推行使用10年，在海洋行政主管部门的努力下，倾废仪的安装推行对加强海上船舶倾倒活动的管理，提高倾倒船只的到位率，降低违法率，服务于经济建设和保护海洋环境上均收到明显成效。但该仪器使用以来在执法实践中也出现一些法律争议和管理问题。

　　一、海洋倾废仪的使用管理现状

    为减少因倾废不到位等违法倾废活动对海洋环境和资源造成的破坏，保护海洋环境，国家海洋局于1996年8月8日下发了《关于在自航式倾倒船上安装航行数据记录仪的通知》，首次要求倾倒船安装国家海洋技术中心研制的海洋倾废仪。此后，国家海洋局于2002年1月29日再次发文要求在我国管辖海域从事倾倒作业的非自航式海洋倾倒船，也要安装使用倾废仪。依据这两个文件，海洋行政主管部门和执法人员积极宣传、认真执行，各地的倾倒船开始陆续安装了倾废仪，并在仪器的安装使用和管理上，取得了显著的管理成效。

    1． 管理制度与管理机构比较完善。制度上，北海分局制定了《北海区海洋倾废仪管理暂行规定》《关于进一步加强倾废执法管理的通知》，南海分局制定了《南海区倾废航行数据记录仪管理暂行规定》，东海分局也制定了相关规定；组织上，北海、东海、南海分局规定执法部门是海洋倾废仪的管理机构。

    2． 制定了比较严格的使用管理措施。国家海洋局规定，对未配备倾废仪的倾倒船，海洋行政主管部门停止为其办理倾倒许可证。该规定在三个海区分局得到很好落实。比如北海分局规定：“倾倒船经执法人员检验倾倒许可证、安装记录磁卡、仪器运转正常、核实倾倒物并获得批准后，方可进行倾倒作业。倾倒船结束倾倒作业，待办好倾倒船转移手续后，方可离开。”

    3． 建立了一套有效的倾废管理方法。倾废仪作为执法仪器推行后，在执法系统内也形成一套严格的管理流程，其一般包括以下工作程序：第一是申请、安装；第二是装卡运行，第三是换卡查验，第四是申请撤卡离港。

    4． 取得了突出的执法管理与社会效益。从执法效果看，安装倾废仪船舶的到位率明显高于无倾废仪的船舶，相应的未安装倾废仪的船舶的违法率也高于安装倾废仪船舶。从社会效果看，凡安装倾废仪的地区倾废活动产生的渔业纠纷、污染事故、渔民索赔等明显减少；在一些污染纠纷与索赔中，倾倒船是否到位，倾废仪的记录数据有时直接成为政府部门处理或解决纠纷的依据。

　　二、存在的主要问题

    首先是法律地位问题。笔者认为，该仪器的法律地位主要涉及两个方面，一是仪器使用管理的合法性，二是仪器的生产安装和记录数据的法律效力。前者是有法可依的。《海洋环境保护法》第五条和第十四条确定了海洋行政主管部门在海洋环境污染管理中有权使用合法、有效的监测、监视手段，为海洋行政执法运用倾废仪技术监视倾废活动提供了法律依据。就后者而言，倾废仪作为一种执法仪器，是一种新的计量工具，根据国家计量法的有关规定，该仪器的生产、安装必须履行相应的法律程序，出具的数据必须通过国家的计量认证，而目前该仪器尚未完成以上工作，以至仪器的安装生产、数据记录的法律效力明显不足，这点应当引起国家海洋行政主管部门的重视，并站在依法行政的高度来看待和处理该问题，尽快从法律上予以补充。

　　其次是执法管理问题。一是安装区域不平衡造成对相对人的管理不公平。据了解，有的海区倾废仪接近全部安装使用，有的海区国企基本安装，而民营船舶安装使用率较低。倾废仪安装的不彻底，对相对人容易形成监督管理的不公平、生产竞争的不平等。二是倾废不到位事件屡有发生。这几年倾废不到位事件不断发生，与倾废仪安装使用的不彻底和倾废仪在使用中发生故障或故意断电往往相关联。三是记录数据作为处罚证据有争议。由于对倾废仪记录数据的法律效力认识不同，因此在行政处罚中将该数据作为当事人施工违法的直接证据，引起一些行政管理部门甚至是当事人的异议。

　　三、加强执法管理的建议

    1． 借倾废条例的修订提高倾废仪的法律地位。根据《海洋环境保护法》第十四条的规定，参照全国人大法工委编写的该条释义，建议将以下内容在新修订的条例中增加：凡在我国管辖海域进行海洋倾废活动的船舶必须安装倾倒航行数据记录仪，未配备该仪器的倾倒船，国家海洋行政主管部门及受委托签证的海洋行政主管部门停止为其办理倾倒许可证，禁止倾废作业。

    2． 完善倾废仪生产应用的法律手续。对倾废仪的生产，国家海洋行政主管部门可以指定、支持具有多年研制生产倾废仪设备经验、技术具有先进性、前瞻性的技术单位来完成，但应按照国家有关法律的规定，尽早完成仪器生产方面的法律手续。

    3． 制定倾废仪行业技术标准和监视规范。建议以现有的倾废航行数据记录产品和标准为基础，调研倾废行政管理部门、倾废执法单位和仪器使用施工单位，完善现行倾废仪的各项技术指标，由仪器研制生产技术单位编制倾废航行数据记录仪国家行业标准上报国家批准颁布，使倾废仪的记录数据符合国家有关计量等方面的法律规定，保证其记录的数据更具有法律效力。

    4． 明确执法管理主体与理顺内部管理关系。倾废仪作为执法仪器施行以来，过去一直由国家海洋执法部门负责监督管理。倾废办证进行委托签证后，由地方签证的倾废活动则由地方执法队伍负责进行倾废仪的使用管理。根据目前全国倾废管理的实际，建议明确中国海监总队为全国海洋倾废仪的监督、管理机构；根据《行政许可法》“谁许可谁监督”的原则，明确各海区总队、各省级海监总队分别负责同级海洋行政主管部门审批范围内海洋倾废船上倾废仪的日常监督检查和管理，并将该管理行为和职责分工以国家海洋局文件的形式予以明确。

    5． 彻底实行强制安装政策。对现行的倾倒船开展一次普查，采取一视同仁的管理政策，对未配备倾废仪的倾倒船限期安装，超过期限一律停止为其办理倾倒许可证，禁止倾废作业。同时规定海洋倾废仪的生产部门应持有国家海洋行政主管部门颁发的安装许可证；并在各海区成立海区倾废仪管理中心，作为区域性管理的技术归口单位。


                                    南方渔网编辑：黄倩