谈谈海岛立法的几个问题

中国水产门户网报道近年来，随着我国经济特别是沿海经济的快速发展，海岛受到无序开发、过度开发，海岛生态环境及海岛资源破坏严重，国家海洋权益和国防安全受到危害，涉海职能部门管理矛盾突出。因此，我国制定并尽快颁布实施海岛法势在必行。下面，本文就海岛立法的意义以及其他的几个问题谈谈看法。

　　一、海岛立法的意义

　　我国海岛立法长期滞后，这与海岛在我国政治、经济和国防安全中所处的重要地位极不相符。因此，作为一部海岛资源利用、管理与保护方面的综合性法律，海岛法的出台不但能够提高海岛法律规定的效力层次，而且也填补了我国海岛法规体系的立法空白。另外，海岛法对于维护国家的海洋权益和领海安全，对于保护海岛资源、维护海岛生态系统平衡，对于加强政府涉海行政部门对海岛的监督管理，规范海岛的开发利用秩序，对于公民用岛合法权益的保护，进而促进海岛经济的可持续发展，都具有重大而深远的意义。

　　二、海岛资源开发、利用与保护的关系

　　海岛的开发、利用和保护三者之间的关系问题，涉及海岛立法模式的选择，在理论界和实际工作中都有不同的观点。我们建议,海岛法应摒弃或者谨慎使用“开发”的概念,而应使用“利用”、“保护”、“发展”的概念。其原因在于，首先，“开发”的概念不具有宪法、民法的基础，它源于房地产立法，后来个别自然资源立法也延用，从未有严格的法律定义；其次，这一概念是一种集合行为，是行政审批、民事商事、经济管理的大杂烩，不是单一的或具体的行为，法律难以对集合行为规定法律责任；再次，所谓“开发”在我国从来就是“保护”的对立物，将不可避免地带来海岛资源的掠夺和破坏。目前在海岛问题上，我国面临的燃眉之急是保护，而不是可能带来灾难性后果的“开发”。

　　对海岛资源应实行“保护为主，统一规划，合理利用”的原则。制定海岛保护与利用规划要符合国民经济和社会发展规划、城市总体规划和海洋功能区划要求。利用海岛资源，要进行科学论证，采取严格的生态保护措施。未规划利用的海岛，要采取专门的保护措施，严禁采石、挖砂、取土、砍伐、围垦、饲养、兴建建筑物和构筑物以及其他损害海岛地形、地貌等影响自然生态的活动。

　　对海岛的合理利用不等于不利用，在发展海岛经济的同时要尽量减少对海岛的破坏和污染，实现海岛资源的可持续利用。对于海岛可更新资源，可持续利用指的是在保持它的最佳再生能力前提下的利用；对于海岛不可更新资源，可持续利用指的是保存和不以使其耗尽的方式加以利用。可见，可持续利用的核心是海岛的经济和社会发展不能超越海岛及其周围海域资源与环境的承载能力。

　　海岛保护的重点是领海基点、海岛的自然属性以及生态环境，因为这些保护对象涉及国家主权、国防安全、生态安全和社会整体利益，具有特殊的保护价值。海岛保护应以生态为主，其保护措施主要体现在：建立海岛保护名录；建立海岛物种登记制度；促进海岛淡水资源的养护；保护海岛沙滩与海岸线；加强对海岛生态、景观、历史及人文遗迹的保护；对海岛上的公益性设施实行严格的保护制度；对无居民海岛建造建筑物和设施进行严格管理；加强无居民海岛的污染防治工作，禁止在无居民海岛建设污染环境的项目等。

　　三、海岛法的适用范围

　　确定海岛法的适用范围主要涉及以下四个方面的问题：

　　1. 海岛与海域的界线问题

　　海岛法必须界定海岛的范围，区分海岛与海域，并以此为基础，正确界定政府各涉海职能部门的职权行使范围，进而在立法中正确设计各项海岛保护的切合实际的法律原则和制度。界定海岛范围关键是怎样确定海岛与海域之间的界线。《海域使用管理法》规定，海域与海岛的分界线应该是海岸线。但是，海岸线总是处于不断变化之中，有低潮线和高潮线之分。根据《1∶5000 1∶10000地形图图式》（GB/T5791-93）的规定，海岸线是平均大潮高潮线，《海洋环境保护法》也把潮间带纳入了海洋生态环境保护的范围。再者，国际上绝大多数国家也都把平均大潮高潮线作为海陆管理的分界线。

　　2. 低潮高地的法律地位问题

　　低潮高地是否属于海岛呢？所谓低潮高地，是指在低潮时四周露出水面，而在高潮时却被淹没的自然形成的陆地区域。1930年海牙国际法编纂会议、1956年国际法委员会的报告以及1958年《领海及毗连区公约》和《大陆架公约》等，关于岛屿的定义都没有把低潮高地考虑在内。1973年的国际海底委员会上，非洲14国首次建议给予低潮高地以岛屿地位。1982年《联合国海洋法公约》第121条第2、3款反映了非洲14国的上述建议。因此，我国的海岛法也理应给予低潮高地以岛屿地位。

　　3. 海岛法的域外效力问题

　　我国台湾地区，香港、澳门特别行政区由于历史原因一直实行其自身的资本主义法律制度，根据“一国两制”原则，台湾地区，香港、澳门特别行政区也会维持其资本主义法律制度不变。因此，我国海岛法当然不适用于台湾地区和香港、澳门，这样对我国的主权和领土完整也不会构成任何危害，甚至这些都不需要我们在海岛法条文上特别予以说明。

　　对我国主权管辖海域之外，海岛法是否具有法律约束力呢？我们认为，在我国管辖海域以外，如果造成我国管辖海域内的海岛污染的，也应该适用我国海岛法。这就是说，可以有条件地赋予海岛法以域外效力，这也是与我国现行的《海洋环境保护法》相呼应的。鉴于海岛与海域唇齿相依的关系，借鉴《海洋环境保护法》，赋予海岛法以域外效力很有必要。

　　4. 海岛分类问题

　　按照有无常住居民，海岛可以分为有居民海岛和无居民海岛。有居民海岛通常采用所属沿海地区的陆地政策，因此，对于有居民海岛，现行法律有规定的主要应依照现行法律执行，对现行法律没有规定但海岛特色非常突出而实践又迫切需要的，海岛法必须做出规定。而无居民海岛尚没有明确的管理部门和管理职责，在管理上较为混乱，所以，海岛法应着重规范无居民海岛的保护和利用问题，把《无居民海岛保护与利用管理规定》行之有效的规定吸纳进来。

　　根据是否具有特殊用途，又可把海岛分为一般用途海岛和特殊用途海岛。我国有一些特殊用途海岛事关国家利益和社会利益，具有国防用途、科研用途；有的海岛具有典型性、代表性的生态系统；有的海岛拥有重要的历史遗迹和自然景观，等等。对这些岛屿的保护和管理需要纳入国家法律的保护范围，要求海岛法予以特别规定。

　　四、海岛法的调整对象

　　海岛法的调整对象是人们在海岛保护及利用活动中相互之间形成的社会关系。这种社会关系受海岛法的调整即为海岛法律关系，它本质上是一种人与人之间的关系，而不是人与海岛之间的关系，但是它又要受到人与海岛关系的制约和影响。

　　海岛法律关系有不同的类型，从海岛法的内容方面来看，海岛法律关系可分为海岛保护法律关系和海岛利用法律关系；从海岛法律关系的内在结构看，可分为海岛管理法律关系、海岛协调法律关系等。

　　参与海岛法律关系的主体有国家机关、单位和个人。海岛法律关系主体享有一定的法律上的权利，如国家的海岛资源所有权、集体经济组织对有居民海岛土地的集体所有权、政府职能部门对海岛保护与利用活动的监督管理权、海岛利用者的海岛使用权等。集体组织和公民个人都不能享有海岛资源所有权，故其对海岛资源没有最终的处分权。

　　目前，我国政府各部门对海岛保护与利用的监督管理关系仍然没有完全理顺，对有的事项各行政部门管理职责划分不清，还存在上下规定矛盾的情形，造成实际工作中对海岛管理上的混乱。海岛立法必须清理海岛相关法律法规的规定，协调各部门之间的监管职责，理顺海岛管理法律关系。


                                     南方渔网编辑：黄倩