福建渔民“失海”之忧：法律不明难以维权

中国水产门户网报道　今年8月9日，本报以“违法围海千顷，渔民徒呼奈何”为题报道：福建省平潭县政府不顾法律规定及当地渔民的利益，将该县近千亩海域“包”给一家大户经营使用29年，致使当地世代靠滩涂养殖、捕捞为生的两万多渔民将失去“保命滩”、“保命海”。据了解，此事至今悬而未决，当地渔民仍在不停地奔走于有关部门。

　　 渔民“失海”如同农民“失地”

　　沿海浅滩，一直被沿海渔民称之为“小银行”、“活存款”。近年来，像上述渔民“失海”问题已非个案，特别是辽宁、江苏、广西、福建等地沿海尤为突出

　　近年来，像上述渔民“失海”问题已非个案，特别是辽宁、江苏、广西、福建等地沿海尤为突出。8月30日，农业部渔业局法规处栗倩云处长拿出一大摞近期渔民反映“失海”问题的上访信，给记者讲述了近年来渔民“失海”的情况。其中河北省东姜村的事例十分典型。

　　东姜庄村位于河北省秦皇岛市山海关开发区内，隶属渤海乡，是个传统渔村，1991年、1997年经山海关区人民政府、山海关开发区管理委员会两度确权，给渔民发放了海水养殖使用证。当时东姜庄村共有海水养殖扇贝面积5000多亩，年收益达上千万元。

　　2003年5月21日，山海关开发区建设规划管理局突然发布《公告》称：“为加快开发区的建设步伐，适应开发区整体规划要求，经开发区管委会研究决定，自公告发布之日起对辖区内渔船和养殖设施开始进行清查和赎买工作”；“养殖户自发布公告之日起不得再从事与养殖生产有关的任何经营活动，违者后果自负”；“持有养殖证的养殖户必须于5月31日前将证书交回，逾期视为无证”。这个突如其来的公告让渔民不能接受。5月24日，按有数十个手印的上访信递交到秦皇岛市政府有关部门，之后东姜庄村渔民开始了层层上访。

　　7月15日，秦皇岛市经济技术开发区管理委员会发布了措辞更为严厉的《公告》：必须在2003年7月25日前自行拆除用海设施;逾期不拆的，将依法强行拆除，收缴并销毁养殖设施，并处罚款，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。8月4日，山海关开发区建设规划管理局再次向养殖户下达《养殖设施拆除通知书》，限令养殖户“于2003年8月10日之前将养殖设施自行拆除，逾期建设规划管理局将申请法院强制执行”。而此时在养殖区，扇贝正处于生长的黄金时期，10月份才能收获。开发区建设规划管理局还规定：有证的养殖户每台养殖设施可获补偿1000元，没证的可获补偿800元。

　　截至2003年9月初，东姜庄村60%的养殖户不得不与开发区签订了拆除养殖设施的协议。然而，仍有部分村民“硬顶着”。日前，渔民胡国彬对前去调查采访的渔业报记者说：“我家有50台养殖设施(约占50亩海域)，按照今年的生长情况和市场行情，扇贝收入有望达到10万元。如果拆除了，只能得到4万元的补偿，真是可惜啊！今后不让搞养殖了，我们干什么去？靠什么生存？”

　　栗处长忧心忡忡地告诉记者，沿海浅滩，一直被沿海渔民称之为“小银行”、“活存款”，而对一些依岛而生，岸上无寸土耕地的渔民来说，在近海捕捞，浅滩养殖、拾贝、“赶小海”已成为他们最基本的生活保障，渔民“失海”就如同农民“失地”一样。

　　 谁从渔民手里夺走了“保命滩”

　　一些地方政府在海域确权过程中以缴纳海域使用金为条件，未体现渔民优先的原则，一些有实力的企业和个人在缴纳了海域使用金后大面积圈占海域，出卖资源，收取租金，渔民称其为“海主”

　　据了解，近年来导致渔民“失海”的原因主要有以下几种方式。

　　通过拍卖海域，企业和个人垄断渔业水域，致使渔农民失去生产作业场所。

　　近年来，一些地方政府将渔农民传统作业场所进行招标拍卖，使一些重要的渔业水域被企业和个人长时间、大面积占有，渔民失去赖以为生的水域。2002年5月广西钦州市将茅尾海350亩浅海滩涂进行拍卖，该区域是钦州牡蛎、青蟹的育苗场，也是当地渔民传统流刺网作业场所，拍卖后被5家个体户所占有，而在此地靠近海养殖的一千多渔民失去了作业场所。

　　据了解，目前沿海地区拍卖海域的事件逐渐增多，一些地方甚至把海域拍卖作为海域使用权制度改革的一种经验加以推广，渔民对此强烈不满。

　　 海域使用金谁给的多，谁就获得海域使用权。

　　由于一些地方政府在海域确权过程中以缴纳海域使用金为条件，未体现渔民优先的原则，一些有实力的企业和个人在缴纳了海域使用金后大面积圈占海域，有的并不从事养殖，而只是利用其中的天然资源，甚至靠收取租金，出卖资源，渔民称之其为“海主”。1999年辽宁盖州市个体经营的顺海养殖场以养殖为名，向有关部门申领了盖州与瓦房店交界处的3000亩海域的使用证。自顺海养殖场取得该海域使用权后，当地渔民便失去了合法作业的权利，要进入该海域作业，需领取该场制作的“顺海养殖作业凭证”并交纳费用。顺海养殖场未进行养殖，而是雇用人员对海域进行监管，扣船、罚款、抢夺渔民渔获物和船上设备，渔民不服，就大打出手。为此渔民曾多次集体到镇政府告状，后又多次上访，才得到初步解决。

　　以工程建设、城市规划为由挤占渔业水域，渔民不仅“失海”，还常常得不到合理补偿及安置。

　　随着沿海经济的发展，工程建设、城市开发、交通运输大量占用渔业水域、滩涂，甚至作为公益性设施的渔港也被侵占，渔民生产生活的空间越来越小；渔业水域被占用后又得不到合理的补偿，生产生活得不到安置，成为沿海渔区渔业发展和社会稳定的潜在威胁。2002年7月天津港北大防波堤建设工程开工，占海面积约11平方公里。该海域是塘沽区北塘渔民小型渔船、定置作业和养殖场所，北塘渔民没有土地，防波堤建设使其失去了在该海域从事渔业生产的权利，对渔民生产和渔业资源造成的损失也未给予任何经济补偿。

　　一些部门擅自改变水域、滩涂养殖使用及承包关系，侵害渔民利益。

　　改革开放以来，各地积极推行水域、滩涂承包制度和养殖证制度，通过核发养殖证，明确了渔民水域、滩涂养殖使用权。但是，一些地方随意中止、改变渔民水域滩涂承包合同，收回养殖证，给渔民生产带来很大的损失。如上述河北东姜村之事。

　　此外，一些地方违反国家有关规定，向渔民征收海域使用金，加重渔民负担。

　　《海域使用管理法》充分考虑渔业用海特点，规定对渔民养殖用海收取海域使用金的具体步骤和办法由国务院另行规定。但目前一些地方在国务院关于渔民养殖用海收取海域使用金的办法尚未出台的情况下，擅自向养殖渔民征收海域使用金，加重了渔民负担。

　　 法律不明渔民难以维权

　　我国现行法律没有明确规定渔业权的法律性质，在实际行政管理中，更注重其行政许可的性质，而忽视了其权利性质。这使得渔民的利益无法得到长期、有效和稳定的保护

　　问及渔民“失海”的根源，农业部渔业局副局长柳正告诉记者，渔民“失海”的背后是法律的缺失。

　　渔民是一个以海、以渔为生的特殊群体，水域、滩涂是其重要的生产资料和生活保障。由于现行法律有关渔民权益保障和渔业水域占用补偿机制不健全，渔民的权益无法得到长期、有效的保护，一些渔民陷入“养殖无海、种田无地、转产无岗、低保无份”的困境。一些政府部门以效益优先为原则，谁投资、谁给钱多就将海给谁，而不顾广大渔民的利益。

　　目前我国有渔业乡镇1004个，渔业人口2000多万。这些渔业人口大多沿江河湖而居，世世代代以渔为生，没有耕地或耕地数量很少，水域、滩涂是重要的生产和生活资料，渔业生产是其重要的生产方式和生活来源，而渔业权即渔民的养殖使用权和捕捞权也在不同时期的国家政策和法律中有所涉及。如1985年国务院发布了《关于放宽政策、加快发展水产业的指示》，进一步明确了水面、滩涂养殖使用和合理利用渔业资源的政策。1986年全国人大常委会通过了渔业法，并在《<渔业法草案>审议结果报告》中指出，制定渔业法的目的，“最重要的是把农村体制改革中中央肯定的行之有效的经验，比如确定养殖水面、滩涂的使用权，颁发使用证，实行联产承包责任制等，用法律的形式肯定下来”；“我国外海、远洋捕捞业还很落后，应当给予鼓励、扶持；内陆水域、内海、近海渔业资源遭到严重破坏，应当合理安排捕捞量”。2000年九届全国人大对渔业法又进行了修订。进一步完善了水面、滩涂养殖使用制度，增加了国家对水面、滩涂实行统一规划以及养殖证发放的优先原则等规定，同时完善了捕捞许可证制度。

　　但是由于我国现行法律没有明确规定渔业权的法律性质，在实际行政管理中，更注重其行政许可的性质，而忽视了其权利性质。由于行政许可随意性较大，如对渔民发放的许可证可以随时申请，随时吊销，使得渔民的利益无法得到长期、有效和稳定的保护，由此侵害渔民权益的事件不断发生。而渔业权特别是养殖使用权基本属无偿使用，因此地方政府和行政主管机关并不积极予以推行。相反，一些地方无视渔民权益，积极推行有关可以收费的一些规定。如将本地区水域滩涂长时间、大面积以租赁、拍卖方式给非渔业企业和非渔业生产者，使当地渔民失去了生活来源。

　　此外，我国现行渔业权制度缺乏民法根据，只有行政法根据。民法是财产权中的基本法，而渔业权作为渔民基本的财产权利在民法中找不到根据。同时，行政法规定的渔业权登记发证制度还存在缺陷，更多的是以行政授权的方式进行的，且由于法律、行政法规没有统一规定，在地方发证机构、程序和证件形式上也存在一定的不合理现象，管理多头，导致渔民税费过重。

　　《农村土地承包法》主要解决了耕地、林地、草地的问题，并未涉及解决渔民长期而稳定的水域、滩涂使用权问题。

　　为此，专家建议，在渔业权的研究中，可以考虑参照土地承包经营的做法，使传统渔民有一个长期而有保障的渔业权。目前国家正在制定物权法，建议在物权法中明确规定渔业权，明确其性质和概念，规定渔业权人的权利和义务、流转程序和补偿办法，加强对渔业权的保护，保障渔业生产者的合法权益。

　　严格规范海域拍卖行为，严禁拍卖重要的渔业水域和水生生物的产卵场、索饵场、育苗场、洄游通道，维护渔民的合法权益，保护渔业资源和生态环境。同时规范水域、滩涂管理，严格审批制度，防止以养殖为借口圈占海域和滩涂，非法占有和控制渔业资源。

　　渔业主管部门建议，对目前一些地方违反国家有关规定向养殖渔民收取海域使用费的做法，应该进行清理，取消一切不合理、不合法的收费项目，在国务院关于对养殖渔民征收海域使用金的办法未出台前，一律停止向养殖渔民收取海域使用金，切实减轻渔民负担，促进渔业和渔区经济发展。

　　据了解，全国人大农业与农村委员会拟于今年9月至10月在全国范围内开展渔业法执法大检查。渔业水域滩涂使用制度、养殖管理和渔民权益保护等情况被列为此次检查重点。

     如何保护渔民的生命线 
                                                                        余向东

　　近两年来，沿海一些地方兴起的拍卖风、承包风，置广大渔民的利益于不顾，直接导致渔民大量“失海”。

　　沿海渔民利用海域滩涂从事水产养殖的历史悠久，尤其是每个渔村附近的海域滩涂，长期由当地渔民使用，是他们赖以生存的“土地”和“家园”。渔业法规定发放养殖证(从事养殖生产)以当地渔民优先发放为原则。然而，令渔民不解的是，他们周围的海域滩涂，在短短几年时间里，已大片大片地被别人“买断”了。现在不能轻易拾贝抓蟹“赶小海”，出海捕鱼也受到种种限制，像失去土地的农民一样，生活失去了保障。有些渔民愤而抗争，与承包者发生冲突，双方打得头破血流。更多的渔民走上了上访路，社会矛盾日益加深。

　　曾几何时，渔业经济和渔民收入的增长幅度高于农业中其他产业，渔村安定，渔民满意，渔区风平浪静，上访事件远低于内陆农村。

　　目前渔业经济正面临结构调整的关键时期。渔民作业渔场缩小，海洋渔业资源的不断衰退，大批渔民将发展重心转移到近海滩涂养殖。近海水域和滩涂资源，对于既无土地又无其他生存出路的渔民来说，无疑是顺利实现转产转业的“生存滩”、“保命海”，近海滩涂的价值在沿海快速升值。而恰恰在这个时候，近海滩涂成为各方争抢的“肥肉”，一些地方政府不负责任地将大片近海滩涂圈占、拍卖，使得渔民生活雪上加霜。

　　近两年来，党中央、国务院高度重视“三农”问题，全国人大和全国政协将“三农”问题列为一个时期立法执法和监督调研的工作重心，农民“失地”问题被全社会广泛关注。国务院领导近期还在强调，强化“三农”的工作不能松懈。“三渔”(渔业、渔村、渔民)是“三农”的重要内容，渔民是农民的一部分。然而在不少地方，“三渔”问题就如其所处的地理位置一样被边缘化了，被忽视了。虽然渔民“失海”问题在沿海有愈演愈烈之势，但远没有像农民“失地”问题那样引起重视、受到遏制，失去生产资料的渔民今后的生存和发展将成为难题。

　　据了解，也有些省份，尚未出现大规模拍卖圈占海域的现象，渔民上访事件也少有发生。在同样背景下，怎样执行政策、落实法规是问题的关键所在。地方政府应该牢记“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，坚持“以人为本”的信念，认真倾听渔民的呼声，真正从广大渔民利益出发去思考问题、进行决策，不能听凭占海侵权的行为继续蔓延。希望决策者能够站在群众的立场上，多替渔民想一想。



                       南方渔网编辑：吴佩佩